پیرامون تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری

براساس اصول کلی حقوقی و مقررات موضوعه صلاحیت دیوان عدالت و محاکم عمومی مستقل از یکدیگر است. ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری حدود صلاحیت دیوان را مشخص کرده است اما طبق تبصره یک این ماده تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای ۱ و ۲ این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است. حوزه صلاحیت محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری به استناد تبصره مذکور از مواردی است که از یک طرف مورد اختلاف محاکم عمومی و از طرف دیگر محل اختلاف محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری است

و در مواردی از موجبات اطاله دادرسی و سرگردانی اشخاص ذینفع است. حوزه صلاحیت هر کدام از مراجع مذکور در اینجا چیست؟ آیا هر ادعای خسارت علیه دستگاههای دولتی نیاز به طرح دعوی در دیوان عدالت و تصدیق آن دارد؟ نویسنده در این مقاله با ذکر آراء وحدت رویه ذیربط دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری و همچنین آراء برخی از محاکم عمومی صمن ارائه معیاری در تشخیص نوع دعاوی که در دیوان عدالت اداری مطرح می شود، استدلال کرده است که صلاحیت دیوان عدالت اداری در دعاوی ناظر بر تبصره ماده ۱۳ محدود به موارد خاص است و همة دعاوی ناظر بر مطالبه خسارت از دستگاههای دولتی در صلاحیت این دیوان نیست و براساس قاعده کلی در صلاحیت محاکم عمومی است.

کلید واژه: دیوان عدالت اداری، محاکم عمومی، صلاحیت، اعمال اداری، واحد دولتی، مسئولیت مدنی، خسارت.

مقدمه

ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ است حدود صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری که ناظر بر رسیدگی شکایات و اعتراضات اشخاص نسبت به : ۱- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی . ۲- رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء مراجع شبه قضایی .و ۳- رسیدگی به شکایات استخدامی را بیان کرده است اما در تبصره یک این ماده مقرر شده است: “تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای ۱ و ۲ این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.” بنابراین دو مرجع قضایی (یعنی دیوان عدالت اداری و دادگاه عمومی) موضوع این تبصره هستند. اما اینکه حوزه صلاحیت رسیدگی این دو مرجع کجاست؟ و کدام از این مراجع در چه مواردی باید رسیدگی کنند؟ جزء مسائلی مورد اختلاف مراجع قضائی است این نوشتار سعی در تبیین این تبصره و تعیین مرز میان مواردی که باید در دیوان عدالت رسیدگی و مواردی که رسیدگی به آن برعهده دادگاه عمومی است دارد.

گفتار اول: سابقه تاریخی تبصره و آراء ناظر بر آن

بند اول-سابقه تاریخی تبصره

مفاد تبصره ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری (۱۳۸۵) نخستین بار در قانون راجع به شورای دولتی (مصوب ۱۳۳۹) پیش بینی شده بود ماده ۲ این قانون وظائف شورای دولتی را مشخص کرده بود بند ج این ماده در مقام بیان یکی از موارد وظائف (صلاحیت) شورای دولتی مقرر می داشت:” رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی یا شهرداریها یا تشکیلات وابسته به آنها در صورتی که به علت تقصیر در انجام وظائف قانونی اداره، مسئول جبران خسارت باشد. ولی تعیین میزان خسارت با دادگاههای عمومی است.”

در قانون اولیه دیوان عدالت اداری (مصوب۱۳۶۰) محتوای این بند در تبصره یک ماده ۱۱ به این صورت پیش بینی شده:” تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای ۱ و ۲ این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاههای عمومی است.” نهایتاً در قانون جدید دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۸۵) تبصره یک ماده ۱۱ قانون سابق دیوان بدون هیچ تغییری به عنوان تبصره ماده ۱۳ گنجانده شد.

بند دوم-آراء وحدت رویه ناظر بر تبصره

الف- رأی وحدت رویه ۵۴۳-۳۰/۱۱/۶۹دیوان عالی کشور

در زمینه تفسیر قضائی دیوان عالی کشور از تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت (یا ماده ۱۱ سابق) تاکنون رأی وحدت رویه ای توسط هیأت عمومی دیوان عالی صادر نشده است اما رأی وحدت رویه ۵۴۴ مورخ ۱۰/۱/۱۳۷۰ به نوعی غیرمستقیم مربوط به بحث می باشد و می تواند در تفسیر تبصره مذکور مفید باشد.

گردش کار: الف- آقای عبدالمجید تصدیقی دادخواستی به خواسته ابطال سند باقیمانده پلاک ۵ فرعی از ۱۳۲۶ بخش ۲ بابل به نام دولت به طرفیت سازمان زمین شهری استان مازندران تقدیم و در آن استدلال نموده است که کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری باقیمانده پلاک را موات اعلام نمود. اما این تصمیم بر اثر اعتراض توسط دادگاه ابطال گردیده و زمین مذکور دائر تشخیص داده شده ولی سازمان زمین شهری بدون وجود دلیلی برای نیاز دولت اقدام به تملک پلاک و تنظیم سند انتقال به نام دولت کرده است شعبه اول دادگاه حقوقی یک بابل دعوی را مقرون به صحت تشخیص و حکم به ابطال سند دولت صادر نمود. اداره کل زمین شهری نسبت به حکم تجدیدنظر خواسته و شعبه ۲۵ دیوان عالی کشور طبق دادنامه ۶۹/۲۵ مورخ ۳/۲/۶۶ با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت مرجع رسیدگی به دعوی مذکور را دیوان عدالت تشخیص و دادنامه صادره را به جهت عدم صلاحیت ذاتی دادگاه حقوقی مخدوش و مقرر نموده است پرونده به دیوان عدالت اداری ارسال شود.

ب- آقای میرحسین حسن پور دادخواستی به خواسته ابطال سند مالکیت باقیمانده پلاک ۲ فرعی از ۲۳۲۶ بخش ۲ بابل به طرفیت سازمان زمین شهری تقدیم با این توضیح که سازمان زمین شهری برخلاف مقررات و تحت عنوان اجرای طرح تملک اقدام به انتقال باقیمانده پلاک به نام دولت نموده و اداره ثبت نیز سند مالکیت به نام دولت صادر کرده است دادگاه حقوقی یک بابل پس از رسیدگی بر ابطال سند مالکیت اظهار نظر نمود. در اثر اعتراض سازمان زمین شهری پرونده به شعبه پنجم دیوان عالی کشور ارجاع که شعبه دیوان نخست دیوان عدالت را مرجع صالح برای رسیدگی به موضوع تشخیص و نظر دادگاه حقوقی را تنفیذ نکرده ولی پرونده را به دادگاه حقوقی اعاده که دادگاه حقوقی یک بابل طی دادنامه ای دعوی خواهان را ثابت تشخیص داده و رسیدگی را در صلاحیت دیوان عدالت ندانسته لذا حکم بر ابطال طرح تملک و ابطال سند مالکیت دولت صادر نموده است. اداره کل زمین شهری استان مازندران نسبت به این حکم تجدیدنظر خواسته پرونده بار دیگر به شعبه پنجم دیوان عالی کشور ارجاع که شعبه دیوان دادنامه دادگاه حقوقی یک بابل را تأیید می کند.

بنابراین شعبه بیست و پنجم دیوان عالی کشور رسیدگی به دعوی ابطال انتقالات و اسناد مالکیت اراضی براساس اجرای طرح تملک را در صلاحیت دیوان عدالت اداری ولی شعبه پنجم این موضوع را در صلاحیت دادگاه های عمومی دانسته است تعارض آراء شعب دیوان در هیأت عمومی دیوان عالی کشور که هیأت عمومی رأی وحدت رویه ۵۴۳- ۳۰/۱۱/۶۹ را بدین شرح صادر می کند:

“رسیدگی به دعوی ابطال سند مالکیت و انتقال ملک به دولت که در اجرای طرح تملک موضوع ماده ۹ قانون اراضی شهری و تبصره آن مصوب ۱۳۶۰ انجام شده مستلزم آن است که دیوان عدالت اداری مقدمتاً بر طبق بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان مصوب ۱۳۶۰ به شکایت از تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری در استفاده از طرح تملک رسیدگی کند و در صورت احراز صحت شکایت و ابطال تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری دادگاه عمومی حقوقی به دعوی ابطال سند مالکیت و انتقالات مربوطه رسیدگی نماید. بنابراین رأی شعبه ۲۵ دیوان عالی کشور در حدی که با این نظر مطابقت دارد صحیح و منطبق با موازین قانونی است.”

نکته مهم در این رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور این است که رسیدگی به دعوی ابطال سند مالکیت املاک دولتی انتقال ملک به دولت در اجرای طرح های تملک دستگاههای اداری مستلزم آن است که ذینفع نخست از تصمیم و اقدام سازمان دولتی (در فرض مربوط به رأی که اقدامات اداره ناظر بر تملک اراضی اشخاص) نخست موضوع را در دیوان عدالت اداری مطرح و اگر دیوان عدالت ادعای شخص را مورد خلاف قانون بودن اقدامات دستگاه دولتی در زمینه تملک اراضی تأیید نمود سپس ذینفع می تواند در دادگاههای عمومی ابطال اسناد رسمی ذیربط را تقاضا نماید.

ب- آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری

دیوان عدالت اداری تاکنون آراء وحدت رویه متعددی در زمینه های مربوط به تبصره یک ماده ۱۳ (ماده یازده سابق) و تفکیک صلاحیت دیوان از صلاحیت محاکم عمومی صادر کرده است آراء دیوان در اینجا ذکر و سپس به تحلیل آنها می پردازیم.

۱- آراء وحدت رویه ۱۳۸ مورخ ۱۲/۴/۷۹

این رأی وحدت رویه پس از بروز اختلاف میان شعبه چهارم دیوان عدالت که شکایت شاکی به خواسته ابطال اقدامات و عملیات سند مالکیت به نام بنیاد مستضعفان به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاک مراغه را خارج از صلاحیت دیوان اعلام ولی شعبه پانزدهم دعوی همین شاکی را با همین خواسته به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاک تهران پذیرفته است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه ۱۳۸ مورخ ۱۲/۴/۷۹ نظر داده است که “دعوی خواسته ابطال سند اانتقال و مالکیت به طرفیت واحد دولتی ذینفع مستند به رأی وحدت رویه شماره ۵۴۴ هیأت عمومی دیوان عالی کشور از نوع دعاوی مدنی داخل در قلمرو صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری و دادنامه شعبه چهارم دیوان در حدی که متضمن این نظر است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص می گردد… .”

۲- رأی وحدت رویه ۲۴۹ مورخ ۲۹/۸/۱۳۷۹

در متن رأی وحدت رویه ۲۴۹ به طور صریح به تبصره یک به ماده ۱۱ قانون (قانون حاکم در زمان رأی) استناد نشده است اما از گردش کار آن و آراء متعارضی که موجب صدور این رأی شده است ارتباط آن با تبصره یک ماده ۱۱ (۱۳ جدید) مشخص می شود.

گردش کار: الف- شعبه نوزدهم دیوان در رسیدگی به شکایت آقای محمد جعفر سلیمانی به طرفیت شرکت ملی گاز به خواسته مطالبه بهای عرصه ۲۰۰ متر زمین با استناد به اقرارنامه رسمی شاکی در دفتر اسناد رسمی که طبق آن کلیه خسارات وارده از عملیات گاز رسانی را دریافت کرده است ادعای شاکی را دارای محمل قانونی ندانسته و حکم به رد شکایت داده است.

ب- شعبه چهارم دیوان در رسیدگی به شکایت خانم شاه منصوری به طرفیت شرکت ملی گاز به خواسته بهای زمین تملک شده و بهای زمین و اعیانی حریم گاز دعوای مطروحه را حقوقی و ترافعی دانسته و رسیدگی به ان را خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاه عمومی صادر کرده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طبق رأی وحدت رویه ۲۴۹ مورخ ۲۹/۸/۱۳۷۹ چنین نظر داده است:

“نظر به مقررات ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری در باب صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی از حیث نقض قوانین و مقررات ناظر به اعمال مذکور و تشخیص قانون معتبر و نافذ در خصوص هر مورد، دادنامه شماره ۵۸۶ مورخ ۲۶/۶/۱۳۸۵ شعبه نوزدهم دیوان در حدی که متضمن اعلام صلاحیت دیوان در تعیین تصمیمات و اقدامات مورد شکایت با قانون و تشخیص مقررات حاکم بخصوص مورد است، موافق موازین قانونی تشخیص داده می شود. “

مفهوم رأی وحدت رویه دیوان عدالت این است که هیأت عمومی دادن بهاء زمین (یا ندادن آن) را یک اقدام یا تصمیم اداری محسوب کرده است لذا چون دیوان مرجع رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی است بنابراین در اینگونه موارد نیز دیوان می تواند حکم به الزام یک دستگاه دولتی به انجام یک عمل اداری (در اینجا پرداخت بهای زمین) صادر نماید. اما این نظر محل اشکال است چون دیوان ندادن بهای زمین تملک شده توسط دستگاه دولتی را مصداق یک عمل اداری می داند در اینصورت تفاوت این موارد با دعاوی که به استناد قسمت دوم تبصره یک ماده ۱۳ در محاکم عمومی مطرح می شود و یا دعاوی مربوط به مطالبات پیمانکاران علیه دستگاههای دولتی چیست؟

۳- رأی وحدت رویه ۹۳ مورخ ۲۷/۳/۸۰

گردش کار: الف- در تعدادی از پرونده ها شعب اول، سوم ، دهم، چهاردهم، هفدهم و نوزدهم دیوان عدالت اداری شکایات ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض (بعضاً یا وجه آن) زمینی که در طرح فضای سبز قرار گرفته است را وارد تشخیص داده و حکم به الزام شهرداری به دادن زمین معوض و یا بهاء عادلانه روز صادر کرده اند.

ب- شعب دوم، چهارم، دهم و همچنین شعب اول و سوم دیوان (در پرونده های دیگری غیر از موارد الف) شکایت ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته دادن زمین معوض را با این استدلال که چون زمین شاکی در طرح فضای سبز قرار گرفته و شهرداری هیچگونه تعهدی در قبال واگذاری قطعه زمین معوض برعهده ندارد و یا اینکه الزام شهرداری به واگذاری زمین معوض در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و خواسته جنبه حقوقی و ترافعی دارد لذا از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج است را رد کرده اند.

موضوع اختلاف آراء شعب در هیأت عمومی دیوان عدالت مطرح و هیأت عمومی چنین نظر داده است:

“اولاً: چون بموجب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوطه از جمله امتناع از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد و رسیدگی و صدور حکم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملک دولت و شهرداریها و اراضی واقع در طرح های مصوب شهری از مصادیق ماده مذکور است بنابراین دادنامه های صادره از شعب یکم و سوم و چهارم و دهم و چهاردهم و هفدهم و نوزدهم بدوی دیوان در حدیکه متضمن تأیید صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور حکم در ماهیت شکایت می باشد موافق اصول و موازین قانونی است. ثانیاً: با عنایت به وقوع ملک اعضاء شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضای سبز و محل استقرار کارگاههای غیر مزاحم شهری و اظهارات نماینده شهرداری قم به شرح منعکس در صورتمجلس مورخ ۵/۳/۷۶ در پرونده کلاسه ۱/۷۴/۷۱۹ شعبه اول بدوی دیوان مبنی بر واگذاری زمین معوض به تعدادی از اعضاء شرکت تعاونی مذکور و مقررات قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری مصوب ۱۳۶۷ دادنامه های صادره مشعر بر ورود شکایت شاکیان و الزام شهرداری قم به پرداخت بهای زمین و یا معوض آن صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده می شود… .”

در رأی ۹۳ استدلال شده است صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداری ها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوط شامل امتناع واحدهای مذکور از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی نیز می شود بنابراین دیوان صلاحیت دارد به شکایات اشخاص در مورد الزام دستگاهها به دادن زمین معوض و یا بهای اراضی که دستگاههای دولتی اقدام به تملک آنها کرده است رسیدگی کند سوال این است که آیا جبران خسارات وارده به اشخاص که دیوان ورود آن را تصدیق کرده است جزء وظایف قانونی دستگاههای دولتی نیست در این صورت چرا دیوان به این موارد رسیدگی می کند ولی مطالبه خسارت را به استناد تبصره یک ماده سیزده به محاکم عمومی ارجاع می دهد. به نظر می رسد که این رأی دیوان عدالت ملاک مناسب و دقیقی برای تفکیک صلاحیت دیوان و محاکم عمومی در چگونگی اعمال تبصره یک ماده ۱۳ نمی باشد.

۴- رأی وحدت رویه ۱۴۲۷-۵/۱۲/۸۶

این رأی پس از تعارض آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت در زمینه ملاکها و مبنای تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یک صادر شده است گردش کار آن بدین شرح است:

الف- شعبه شانزدهم دیوان عدالت اداری شکایت شرکت تشگاز به طرفیت شرکت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران (وزارت نفت) به خواستة تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یک ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری به شرح دادنامه ۱۹۳۸-۲۱/۱۲/۸۰ چنین رأی داده است… یا توجه به نامه مورخ ۴/۸/۷۸ شرکت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران به کلیه مدیران عامل شرکتهای نصب کیت خودروهای گاز مایع سوز و مندرجات بخشنامه های شماره ۸۲۱۳ مورخ ۵/۸/۷۸ و ۹۵۸۸ مورخ ۱۰/۹/۷۸ شرکت ملی فرآورده های نفتی که موجب دادنامه های شماره ۲۲و ۶۱ مورخ ۳/۲/۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شده مبنی بر ممنوعیت نصب کیت گاز بر روی خودروهای دولتی و شخصی و اینکه مشتکی عنه در پاسخ و دفاعیه ارسالی موضوع اصدار دستورات و بخشنامه های مارالذکر را پذیرفته است النهایه علیرغم دادنامه های هیأت عمومی هنوز بخشنامه های یاد شده را قانونی می داند علیهذا با توجه به مراتب مذکور و اوراق پرونده ورود خسارت به شرکت شاکی به لحاظ اصدار بخشنامه های یاد شده و ممنوع نمودن کیت های گاز سوز بر روی خودروهای دولتی و شخصی محرز به نظر می رسد و به استناد تبصره یک ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری حکم تصدیق خسارت وارده صادر می کند. شعبه چهارم تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر شرکت ملی پخش فراورده های نفتی نسبت به دادنامه شعبه شانزده طی دادنامه مفصلی به شماره ۱۱۱۷ مورخ ۸/۷/۸۱ در نهایت با این استدلال که تصدیق ورود خسارت وسیله شعبه بدوی مستند به دلایل و مدارک کافی برای احراز رابطه علیت بین اقدام وزارت نفت و شرکت تشگاز نیست لذا ضمن فسخ دادنامه تجدیدنظر خواسته حکم به رد شکایت شاکی و اعلام می دارد این رأی مانع مراجعه مستقیم شرکت شاکی به مراجع شاکی به مراجع ذیصلاح نخواهد بود و الزام برای مقامات تصمیم گیرنده در وزارت نفت و هیأت دولت در اتخاذ تصمیم نخواهد بود.

ب- شعبه هفدهم دیوان در رسیدگی به شکایت شرکت گاز خودرو صنعت به طرفیت شرکت پخش پالایش فرآورده های نفتی به خواسته صدور حکم به تصدیق ورود خسارت شاکی به سبب اجرای بخشنامه های شماره ۸۲۱۳ مورخ ۵/۸/۷۸ و ۹۵۸۸ مورخ ۱۰/۹/۷۸ چنین رأی داده است: نظر به اینکه بخشنامه های استنادی به موجب دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت ابطال گردیده و با توجه به مصوبه هیأت دولت دربارة آئین نامه اجرای قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ درباره گازسوز کردن خودروها و ایجاد جایگاه سوخت گیری گاز و با توجه به اینکه شرکت شاکی با اخذ مجوز از وزارت صنایع و وام و سرمایه گذاری سنگین و خرید ماشین آلات لازم و احداث ساختمان اقدام به تولید کیت گازسوز نموده است ودر این راه متحمل هزینه گزافی شده و لیکن شرکت پخش فرآورده های نفتی با صدور بخشنامه های مارالذکر نصب کیت بر روی خودروهای دولتی و شخصی را ممنوع اعلام نموده است و این بخشنامه موجب عدم فروش محصولات تولیدی و بلامصرف ماندن و نتیجتاً ورود ضرر و زیان شرکت گردیده است بنابراین ورود خسارت به لحاظ صدور بخشنامه معترض عنه به نظر محرز است به استناد تبصره یک ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ورود شکایت مطروحه و تصدیق خسارت وارده به شرکت صادر و اعلام می گردد. شعبه اول تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر خواهی وزارت نفت (شرکت پخش فرآورده های نفتی) نسبت به دادنامه صادره از شعبه ۱۷ ضمن رد تجدیدنظر خواهی دادنامه بدوی را تأیید نموده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت در مقام رفع تعارض از آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت طی دادنامه ۱۴۲۷- ۵/۱۲/۸۶ چنین رأی داده است: “….. تصدیق ورود خسارت از طرف مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای ۱و ۲ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری موضوع تبصره یک آن ماده مستلزم تحقق و اجتماع ارکان و عناصر اصولی مثبت توجه مسئولیت مدنی مشتمل بر ارتکاب فعل و یا ترک فعل خلاف قانون، ورود خسارت و وجود رابطه سببیت بلاواسطه و مستقل بین عناصر مذکور است و به بیان دیگر مستفاد تلفیق ماده [۲]۱۴ و قسمت دوم بند یک ماده ۱۹ قانون مذکور تصدیق ورود خسارت و توجه مسئولیت مدنی ناشی از آن به اشخاص فوق الذکر منوط به آن است که تصمیمات یا اقدامات یا آراء قطعی یا مقررات دولتی در قلمرو صلاحیت دیوان به علت برخلاف بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف قانونی موجب تضییع حقوق یا سبب ورود خسارت بلاواسطه و مستقیم شده باشد.نظر به اینکه ضرورت گازسوز کردن دستگاههای اجرایی، نظامی و انتظامی و همچنین تشویق بخش خصوصی به گازسوز کردن وسایل نقلیه خود متضمن تنظیم قرارداد یا الزام اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی به تولید کیت گازسوز نبوده تا اعلام خودداری شرکت تجاری از نصب کیت گاز روی خودروهای پلاک شخصی و دولتی به شرح بخشنامه های شماره ۸۲۱۳ مورخ ۵/۸/۷۸ و ۹۵۸۸ مورخ ۱۰/۹/۷۸ شرکت ملی فرآورده های نفتی که موجب دادنامه های شماره ۲۲و ۶۱ مورخ ۳۰/۲/۸۰ هیأت عمومی دیوان ابطال شده موجب بروز خسارت به تولید کنندگان کیت مذبور محسوب شود بنابراین دادنامه شعبه چهار تجدیدنظر مبنی بر رد شکایت به خواسته تصدیق ورود خسارت از طرف شرکت ملی فرآورده های نفتی صحیح و موافق قانون تشخیص داده می شود….”

در این رأی هیأت عمومی دویان عدالت اداری استدلال کرده است جهت تصدیق ورود خسارت توسط دیوان منوط به این است که اولاً موجبات ابطال تصمیم و اقدامات دستگاههای دولتی توسط دیوان از جمله برخلاف قانون بودن یا عدم صلاحیت و یا تجاوز و سوء استفاده از اختیارات وجود داشته باشد ثانیاً پس از اینکه بطلان این اعمال و تصمیمات برای دیوان احراز گردید سپس رابطه علیت میان فعل و یا ترک فعل خلاف قانون دستگاه و زیان وارده به اشخاص نیز احراز گردد در این صورت شعب دیوان می توانند ورود خسارت را احراز کنند قسمت اول استدلال دیوان صحیح است اما ملاک تفکیک صلاحیت دیوان در تشخیص رابطه علیت میان فعل و یا ترک فعل دستگاه اداری با ورود خسارت به اشخاص در این موارد با مواردی که فرضاً یک دستگاه دولتی به علت عدم رعایت نظامات دولتی موجب ورود خسارت به یک اشخاص می شود (مانند حوادث حین انجام کار)چیست؟ آیا استدلال هیأت عمومی موجب نمی شود که محاکم عمومی همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی علیه دولت را به دیوان ارجاع دهند. بنابراین برای تفکیک صلاحیت دیوان عدالت از صلاحیت محاکم عمومی باید رأی وحدت رویه ۱۴۲۷ هیأت عمومی را ناظر بر افعال اداری و یا ترک فعل اداری دانست که قابل شکایت در دیوان است و در فرض پذیرش شکایت ذینفع در این موارد، چنانچه علاوه بر آن تصدیق دیوان یعنی لزوم تشخیص رابطه علیت بین فعل و یا ترک فعل اداری و ورود خسارت موضوعیت پیدا کند، در این صورت اینگونه دعاوی ناظر بر مسئولیت دولت در صلاحیت دیوان عدالت است وگرنه نمی توان تشخیص رابطه علیت در همة موارد مسئولیت مدنی دولت را در صلاحیت دیوان عدالت دانست.

۵- رأی وحدت رویه ۱۹۹ مورخ ۲۶/۳/۸۷

در گردش کار این رأی برخی شعب دیوان عدالت به استناد به رأی وحدت رویه۹۳ مورخ ۲۸/۳/۸۰ و تبصره یک ماده ۳ رأی خود را صادر کرده در جهت شناخت بیشتر استدلال شعب دیوان در این مورد گردش کار به صورت کامل نقل می شود:

الف- شعبه سی در رسیدگی به پرونده کلاسه ۸۵/۱۱۷۳ موضوع شکایت آقای محمود فرح بخش به طرفیت شهرداری دولت آباد به خواسته الزام به تحویل معوض به شرح دادنامه ۲۱۲۴ مورخ ۶/۹/۱۳۸۶ چنین رأی صادر نموده است، با توجه به مفاد تبصره یک از ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، دیوان عدالت صرفاً مرجع تصدیق خسارت و احراز استحقاق اشخاص به دریافت بهای املاک و اراضی یا معوض بوده و محاکم قضائی مرجع الزام ادارات و سازمانهای دولتی به رد شکایت یا پرداخت بهای املاک و اراضی یا اعطای معوض بوده فلذا با توجه به موارد معنونه و مستفاد از تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و رأی وحدت رویه شماره ۹۳ مورخ ۲۸/۳/۱۳۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صدور حکم مبنی بر الزام خوانده به استرداد و پرداخت قیمت فاقد و جاهت و محمل قانونی بوده و قابلیت طرح و استماع در دیوان را نداشته و مردود اعلام نموده است.

ب- شعبه بیست و هفتم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۸۵/۱۳۱۶ موضوع شکایت آقای احمد اسامی اصفهانی به طرفیت شهرداری دولت آباد اصفهان به خواسته الزام تحویل زمین معوض به شرح دادنامه ۹۹ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۶ چنین رأی صادر نموده است، با توجه به اینکه پرونده با قرار عدم صلاحیت شماره ۶۶۶ مورخ ۱۹/۷/۱۳۸۵ صادره از شعبه دادگاه عمومی بخش دولت آباد اصفهان به دیوان عدالت اداری ارسال و به این شعبه ارجاع گردیده و با توضیحات نماینده حقوقی شهرداری در دادگاه عمومی و این شعبه مشخص گردیده ملک متنازع فیه در تملک و تصرف شهرداری قرار گرفته و تبدیل به خیابان ۳۵ متری گردیده است و از طرفی هیچگونه وجهی بابت زمین به شاکی پرداخت نگردیده است و زمین معوضی به وی تحویل نگردیده است. اگرچه شهرداری مدعی است که وجه زمین را با فرد دیگری غیر از شاکی توافق نموده اما از آنجایی که مدارک دیگر اسناد عادی است و سند مالکیت شاکی به شماره ۳۰۶۰۶ مورخ ۷/۹/۱۳۵۳ سند رسمی در دفترخانه شماره ۱۱ اصفهان می باشد که قابل تعارض با اسناد رسمی نمی باشد، فلذا شهرداری نیز باید مطابق مدارک رسمی و معتبر قانونی اقدام می نمود. فلذا شعبه مستنداً به مواد ۲۲ و ۴۸ و۴۷ قانون ثبت اسناد و املاک مواد ۷و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و رأی هیأت عمومی به شماره ۹۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۸۰ با احراز مالکیت شاکی شکایت وی را وجه دانسته حکم به ورود شکایت و استحقاق شاکی به دریافت بهای زمین مورد تملک شهرداری یا معوض آن و الزام طرف شاکی به پرداخت بهای زمین موصوف یا تحویل معوض آن صادر نموده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید.

رأی هیأت عمومی

“همانطور که در دادنامه شماره ۹۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده است، به موجب ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها و یا خودداری اشخاص مذکور از انجام وظایف و تکالیف قانونی، اداری و اجرائی مربوط در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار دارد. بنابراین مرجع رسیدگی به شکایات اشخاص به طرفیت واحدهای دولتی و شهرداری ها و سایر مؤسسات مذکور در بند (الف) ماده ۱۳ قانون فوق الذکر در زمینه تملک اراضی و ابنیه واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها و همچنین صدور رأی در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالکین اراضی و املاک مذکور به دریافت معوض و یا بهای اراضی و املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها دیوان عدالت اداری است و دادنامه شماره ۹۹ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۶ مبنی بر ورود شکایت شاکی که متضمن این معنی است، موافق اصول و موازین قانونی است. “

در این رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت استدلال کرده است که دیوان علاوه بر رسیدگی شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی صلاحیت دارد در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالکین اراضی و املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها رسیدگی و حکم صادر کند. استدلال اینکه دیوان صلاحیت دارد براساس استحقاق یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت رسیدگی کند صحیح است اما از یک طرف دیوان باید مشخص کند در چه مواردی رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص در دریافت خسارت محتاج رسیدگی در دیوان است آیا در دعاوی مانند تخریب ملک به صورت غیرقانونی توسط دستگاههای دولتی نیز دیوان عدالت باید اساس استحقاق را تأیید کند؟ از طرف دیگر در رأی شعبه بیست و هفتم دیوان که اساس رأی هیأت عمومی قرار گرفته است خواسته شاکی الزام به تحویل زمین معوض است نه تصدیق ورود خسارت و یا به بیان دیگر رسیدگی به اساس استحقاق شاکی به دریافت معوض یا بهای اراضی. لذا استدلال صحیح دیوان با مصداقی که برای آن ذکر شده است مطابقت ندارد بنابراین شعبه بیست و هفتم نیز می بایستی دادخواست شاکی را به این لحاظ که با این عنوان قابل طرح در دیوان نیست رد می کرد و از نظر شیوه استدلال رأی شعبه هفتم صحیح تر است.

بند سوم- آراء محاکم عمومی ناظر بر تبصره

نگارنده به آراء زیادی از محاکم عمومی (حداقل در استان فارس) در زمینه بحث دسترسی نداشت اما معدود آراء که به دست آمده حاکی از آن است که شعب دادگاه های عمومی در این زمینه اختلاف نظر دارند. از جمله شعبه ۹ دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه ۱۹۳۷ مورخ ۱۷/۱۱/۸۷ تجدیدنظر خواهی بهرام از دادنامه اصداری از شعبه سوم رأی وحدت رویه ۱۹۹-۲۶/۳/۸۷ دیوان عدالت تشخیص اساس استحقاق تجدیدنظر خواه به دریافت بهای زمین را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته و اعلام نموده است تا وقتی که این امر در مرجع مذکور ثابت نگردد ادامه دعوای مطالبه قیمت قابلیت استماع نداشته لذا دادنامه بدوی را نقض و قرار رد دعوای خواهان بدوی صادر کرده است. همین شعبه طبق دادنامه ۹۹-۳۰/۱/۸۸ در خصوص تجدیدنظرخواه آقای محمود و خانم زهرا از دادنامه شعبه سوم دادگاه حقوقی شیراز که به موجب آن حکم بطلان دعوای مطالبه قیمت روز زمین به لحاظ اجرای طرح انتقال برق فشار قوی توسط شرکت برق منطقه فارس صادر شده است را به استناد تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به اساس استحقاق تجدیدنظرخواهان را در صلاحیت دیوان عدالت اعلام تا چنانچه اساس استحقاق خود را ثابت نمایند رسیدگی به دعوا ادامه یابد. لذا به استناد ماده ۱۹ قانون آئین دادرسی مدنی قرار توقیف دادرسی صادر و مقرر نموده است دفتر به خواهان های بدوی اخطار نماید ظرف یک ماه در دیوان عدالت اداری اقامه دعوا و گواهی آن را تقدیم نمایند و الا قرار رد دعوا صادر می شود.

از سوی دیگر شعبه هفتم دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه ۸۱۸-۲۶/۸/۸۸ تجدیدنظرخواهی سازمان جهادکشاورزی فارس نسبت به دادنامه صادره از شعبه اول دادگاه حقوقی داراب که به موجب آن به لحاظ تخریب قسمتی از مزرعه آقای قاسم ناشی از شکستن حوضچه تغذیه مصنوعی، تجدیدنظرخواه به مبلغ ۱۴۰۲۵۰۰۰۰ ریال در حق نامبرده اخیر محکوم کرده است. نظربه اینکه موضوع از مصادیق مسئولیت مدنی است و کارشناسان نیز پنجاه درصد خسارت وارده را ناشی از تقصیر خوانده عنوان نموده اند و تصدیق مستحق بودن دریافت خسارت از سوی دیوان عدالت اداری بر پایه تبصره ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری نیز فقط اختصاص به دعاوی مربوط به اقدامات و تصمیمات اداری است و موارد جرم، شبه جرم و قراردادی منصرف از این ماده است بنابراین هیأت دادگاه تجدیدنظر خواهی بعمل آمده را وارد ندانسته و مستنداً به ماده ۳۵۸ قانون آئین دادرسی مدنی دادنامه تجدیدنظر خواسته را عیناً تأیید می نماید.

گفتار دوم: تفسیر تبصره ماده ۱۳ قانون در زمینه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاکم عمومی

که مسئولیت مدنی دولت در جبران خسارت وارده به اشخاص در حقوق ایران صرف نظر از کم و کیف آن در مقررات متخلف به ویژه در قانون مسئولیت مدنی ۱۳۳۹ قانون نحوه به کارگیری سلاح توسط نیروهای مسلح ۱۳۷۳ و ماده ۵۶ قانون مجازات اسلامی پذیرفته است. قانون دیوان عدالت اداری قانونی در زمینه مبنا و ماهیت و موارد مسئولیت مدنی دولت نیست بلکه جزء مقررات شکلی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت است که مرجع مربوط در این زمینه را مشخص کرده است. ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت را مشخص کرده است.

اما تبصره یک ماده مذکور مقرر می دارد تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای یک و دو این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.

بنابراین تبصره دو جزء متمایز از یکدیگر دارد یکی اعلام مسئولیت مدنی دستگاه های دولتی از طریق تصدیق ورود خسارت به اشخاص که توسط دیوان عدالت اداری صورت می گیرد و دیگری تعیین میزان خسارت وارده که بر دادگاههای عمومی است.

بند اول- صلاحیت دیوان عدالت اداری در تصدیق ورود خسارت

ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت دیوان را به سه دسته تقسیم کرده است ۱- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و یا مأمورین آنها در امور راجع به وظایف آنها. ۲- رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شعبه قضائی و ۳- رسیدگی به شکایات استخدامی. البته بند یک ماده یازده قانون سابق دیوان یک بند ج هم داشت که از جمله صلاحیت دیوان عدالت را رسیدگی به شکایات اشخاص از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص ودر مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و با عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلفات در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود ذکر کرده بود که در قانون جدید دیوان این بند در بند یک ماده ۱۹ که مربوط به صلاحیت هیأت عمومی دیوان است آمده است. اما نکته اینجا که تبصره ماده ۱۳ قانون دیوان تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات مذکور در بندهای یک و دو قانون یعنی خسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأمورین آنها (بند ۱) و یا خسارت ناشی از آراء مراجع شبه قضائی (بند ۲) را توسط دادگاه عمومی منوط به تصدیق ورود خسارت توسط دیوان عدالت اداری اعلام کرده است. بنابراین خسارات موضوع تبصره در سه فرض قابل تصور است.

فرض اول: خسارات ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها.

بند الف ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری از جمله موارد صلاحیت دیوان را به شکایات نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها بیان کرده است. یعنی اینکه به لحاظ تصمیمات و اقدامات واحدهای مذکور خسارتی متوجه اشخاص شده باشد در اینجا دیوان باید ورود خسارت به لحاظ تصمیمات و اقدامات مذکور را تصدیق نماید تا ذینفع از طریق دادگاههای عمومی میزان و مطالبه آن را تقاضا نماید. اما نکته اصلی این است که منظور از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی در اینجا چیست.

تصمیم و اقدام واحدهای دولتی موضوع ماده ۱۳ چیست؟

حقوقدانان اعمال حقوقی اشخاص را به دو دسته تقسیم کرده اند اعمال یکجانبه یا ایقاعات و اعمال دو جانبه (چند جانبه) یا عقود. به بیان دیگر اعمال حقوقی یا اعمالی هستند که با اراده یک شخص (طرف) محقق می شود و اثر حقوقی خود را ایجاد می کند (مانند طلاق، فسخ، اعراض …) و یا اعمالی هستند که برای ایجاد اثر حقوقی آن نیاز به اراده دو یا چند طرف دارد.

منظور از اقدامات و تصمیمات مذکور در بند الف ماده ۱۳ آیا تصمیمات یکجانبه است و یا شامل تصمیمات و اقدامات دو یا چندجانبه (قراردادها) نیز می شود. تصمیمات و اقدامات موضوع این بند به صورت یکجانبه و یا به بیان دیگر به صورت ایقاعات اداری هستند چون اساساً تصمیمات دستگاههای دولتی نسبت به اشخاص معمولاً به صورت یکجانبه است از سوی دیگر دیوان عدالت اداری طی آراء وحدت رویه متعدد رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها را در اجزای امور حقوقی و ترافعی محسوب کرده و آنها را در صلاحیت خود ندانسته است[۳] بنابراین دعاوی ناشی از قراردادی که یک طرف آن دستگاه دولتی باشد قابل طرح در دیوان عدالت اداری نمی باشد.[۴] دعاوی علیه و تصمیمات و اقدامات یکجانبه دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است (اعم از اینکه تصمیمات و اقدامات مذکور به صورت فعل و یا ترک فعل باشد. در صورتی که تصمیمات و اقدامات مذکور به صورت فعل مثبت باشد اصولاً شکایت شاکی باید ناظر بر لغو یا ابطال تصمیم یا اقدام مورد اعتراض باشد در صورتی که تصمیم و اقدام مذکور به صورت ترک فعل باشد (مانند عدم صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری) طبیعتاً خواسته شاکی باید الزام دستگاه طرف شکایت به انجام آن باشد.

آیا خسارت موضوع تبصره یک ماده ۱۳ می بایستی ناشی از فعل و یا ترک فعل غیرقانونی باشد؟

از آنجا که در بندهای یک و دو ماده ۱۳ قانونگذار عبارت رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص به کار برده است لذا د رنگاه اولیه این تصور به ذهن متبادر می شود که شاکی باید ادعا داشته باشد که تصمیم و اقدام دستگاه طرف شکایت غیرقانونی است لذا در دیوان طرح دعوی می نماید و تقاضای لغو یا ابطال تصمیم و یا الزام انجام یک عمل را دارد. بنابراین ظاهراً خسارت موضوع بند یک ماده ۱۳ نیز می بایستی ناظر بر همین امر باشد یعنی فعل و یا ترک فعل دستگاه طرف شکایت موجب ورود خسارت به شاکی گردید. اما نکته قابل توجه این است که اگر تصمیم و اقدام دستگاه طرف شکایت قانونی باشد بحث ورود خسارت لزوم و تصدیق دیوان عدالت در این مورد نیز موضوعیت دارد یا نه؟. از مفاد تبصره یک ماده ۱۳ استناد می شود که خسارت موضوع این تبصره تنها در فرضی که تصمیم و اقدام دستگاه دولتی غیرقانونی باشد مطرح نیست بلکه اگر عمل دستگاه دولتی قانونی باشد نیز ورود خسارت و لزوم تصدیق دیوان نیز موضوعیت دارد بدین معنی که ممکن است به لحاظ اعمال قانونی یک دستگاه دولتی خسارت قابل جبرانی به اشخاص وارد شود که در اینجا ذینفع بایستی با طی تشریفات آئین دادرسی تصدیق خسارت را از دیوان تقاضا نماید و در فرض تصدیق این امر توسط دیوان برای مطالبه و تعیین میزان آن باید به دادگاه عمومی مراجعه کند. از جمله آراء شعب دیوان عدالت اداری که حتی در فرض که شکایت شاکی را نسبت به ابطال یک تصمیم اداری نپذیرفته است و به نوعی آن تصمیم را قانونی دانسته است ولی در عین حال حکم به تصدیق ورود خسارت ناشی از آن تصمیم قانونی صادر کرده است را می توان به رأی شعبه سوم دیوان عدالت در پرونده مربوط به سازندگان فیلم سنتوری اشاره کرد.” در این پرونده وکلای سازندگان فیلم سنتوری علیه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و معاونت سینمایی آن وزارتخانه طی دادخواستی به خواسته لغو ممنوعیت اکران فیلم و تصدیق خسارت وارده اظهار داشته اند که، موکلین آنان با صرف مبالغ هنگفتی اقدام به تهیه فیلم سنتوری نموده اند سپس در هیأت نظارت و ارزیابی، فیلم مذکور مورد بررسی قرار گرفته است و تأیید هیأت پروانه نمایش فیلم صادر شده است و مقرر گردید طبق برنامه اعلامی از طرف معاونت سینمایی وزارتخانه مذکور از ۲/۵/۸۶ در سینماهای کشور به نمایش درآید بدین لحاظ مبالغ زیادی نیز برای تبلیغ فیلم هزینه گردید، اما به ناگاه چند روز قبل از آن به دستور معاونت سینمایی وزارت ارشاد از نمایش فیلم جلوگیری به عمل آمد. لذا وکلای شکات خواهان لغو دستور منع نمایش فیلم و تصدیق خسارت های ناشی از اقدام مذکور به موکلین خود شده اند. معاونت سینمایی وزارت ارشاد در لایحه دفاعی خود اظهار داشته است، با توجه به تبعات ناخوشایند فیلم، این معاونت به عنوان اقدامی پیشگیرانه و به استناد ماده ۴ آئین نظارت که بنا به ضرورت های سیاسی و فرهنگی مجوز جلوگیری از نمایش فیلم را می دهد از اکران فیلم سنتوری جلوگیری به عمل آورده است. شعبه سوم دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی خود، با توجه به اینکه جلوگیری از اکران فیلم در حدود اختیارات معاونت سینمایی وزارت ارشاد ناشی از ماده ۴ آئین نامه بوده است رأی به رد شکایت در این خصوص صادر می نماید، اما در خصوص بخش دیگر شکایت در مورد تصدیق خسارت نظر به اینکه بر اساس محتویات پرونده برای تهیه فیلم مورد بحث مبالغ زیادی از سوی شکات هزینه شده تا موفق به دریافت پروانه مالکیت و پروانه نمایش گردیده اند و در نتیجه اقدام معاونت سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در ممانعت از اکران فیلم سنتوری که نمایش آن وسیله درآمد و کسب سود شکات بوده است موجب خسارت به آنان گردیده است، لذا شکایت شکات در حد تصدیق خسارت به آنان در نتیجه ممانعت از اکران فیلم سنتوری موجه تشخیص گردید و مستنداً به تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون عدالت اداری، رأی به ورود شکایت صادر و اعلام می گردد[۵]….”

آیا تمامی دعاوی اشخاص در مورد خسارات ناشی از مسئولیت مدنی دولت باید در دیوان عدالت مطرح شود. با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری مرجع صالح برای رسیدگی دعاوی علیه واحدهای دولتی و شهرداری است. لذا لازمه پاسخ به سؤال این است که نخست مشخص کنیم چه نوع دعاوی علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری است در مورد نوع دعاوی که علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت است نظرات مختلفی وجود دارد برخی قائل به این هستند که مطلق دعاوی مدنی علیه دولت و مأمورین آن قابل طرح در دیوان است و برخی معتقدند که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی تخلف دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی را دارد.[۶] اما با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری یک مرجع اختصاصی در کنار دادگاه های عمومی که مرجع عام رسیدگی به تظلمات هستند است و لذا صلاحیت دیوان را باید با توجه به اختصاصی بودن آن تفسیر کرد.

بنابراین با توجه به مواد ۱۳ و ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری می توان گفت که اصولاً دعاوی کیفری علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و هرچند که دعاوی که در دیوان عدالت اداری مطرح می شود ماهیتاً از نوع دعاوی حقوقی است، اما دعاوی حقوقی ناظر بر قراردادها و دعاوی مالی قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و دعاوی قابل طرح علیه دولت در دیوان عدالت دعاوی ناشی از تخطی دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی است. برای تعیین مرز مشخص دعاوی ناشی تخطی از قواعد حقوق عمومی باید گفت: منظور از آنها دعاوی علیه اعمال اداری دستگاه دولتی و مؤسسات عمومی و مأمورین آنها که در مقام اعمال حاکمیت هستند و آراء مراجع شبه قضائی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است اعم از اینکه این اعمال در قالب تصمیمات عام الشمول (آئین نامه، تصویبنامه، بخشنامه) و یا اینکه ناظر بر افراد خاص (مانند تصمیمات و اقدامات موردی دستگاههای اداری و آراء مراجع شبه قضائی و احکام استخدامی مستخدمین دولت) باشد.[۷]

با توجه به آنچه گفته شد دعاوی ناظر بر مطالبه خسارت ناشی از قراردادهای قابل طرح دی دیوان عدالت نیست. و رسیدگی به خسارت موضوع تبصره یک ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری را باید با توجه به صلاحیت دیوان مندرجه در ماده سیزده یافت یعنی اینکه اساساً یک فعل یا ترک فعل اداری (چه به صورت موردی و انفرادی یا عام الشمول) موضوع شکایت از جهت لغو یا ابطال و یا الزام باشد و لذا خسارت ناشی از مسئولیت مدنی دولت (مسئولیت غیرقراردادی) که قابل طرح در دیوان عدالت اداری است را باید محدود به موارد ذیل نمود.

۱- عمل با ادعای قانونی بودن به صورت یک فعل یا ترک فعل اداری انجام می شود اما فرد ذینفع در دیوان طرح دعوی می نماید و دیوان عمل دستگاه اداری طرف شکایت را غیرقانونی اعلام می کند مواردی که در اینجا می توان مثال زد و در تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت هم به آن اشاره شده است. نقض آراء مراجع شبه قضایی که طبق بند ۲ ماده ۱۳ انجام می شود فرضاً رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری ها توسط دیوان نقض شود ولی به لحاظ اجرای رأی کمیسیون خساراتی متوجه ذینفع شده باشد در اینجا فرد ذینفع تحت باید با مرجعه به دیوان عدالت غیرقانونی بودن تصمیم یا اقدام مرجع مذکور را احراز کند سپس برای وصول خسارت و تعیین میزان ان به دادگاه عمومی مراجعه نماید.

۲- منشاء عمل یا تصمیم اداری غیرقانونی اعلام می شود در مواردی اداره به استناد آئین نامه، تصویبنامه یا بخشنامه ای اقداماتی را انجام می دهد و یا تصمیماتی نسبت به اشخاص می گیرد که مقررات مذکور (آئین نامه و …) توسط دیوان عدالت اداری ابطال می گردد. در این موارد نیز بایستی به ادعای غیرقانونی بودن منشاء عمل یا تصمیم اداری ( آئین نامه ها، بخشنامه ها،…) توسط دیوان رسیدگی شود در صورت ابطال مقررات مذکور سپس فرد ذینفع می تواند برای تعیین میزان خسارت و مطالبه آن به دادگاههای عمومی مراجع کند.

۳-عمل قانونی است و موجب ورود خسارت به اشخاص می شود ولی در قانون استحقاق اشخاص به دریافت خسارت و یا الزام دستگاه دولتی به جبران خسارت پیش بینی نشده است در این موارد فرد ذینفع نخست بایستی به دیوان عدالت مراجعه نماید و در فرضی که دیوان ورود خسارت و لزوم جبران آن توسط دستگاه اداری را تصدیق نمود سپس فرد ذینفع می بایستی به محاکم عمومی مراجعه کند به بیان دیگر در اینگونه موارد داگاه عمومی صلاحیت رسیدگی اولیه براساس استحقاق و لزوم جبران خسارت توسط دستگاه اداری و تعیین میزان آن را ندارد و آراء رأی وحدت رویه ۱۳۸۷ دیوان عدالت را بایستی ناظر بر این موارد دانست. بنابراین سایر دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت از نظر احراز آن و استحقاق و یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت و تعیین میزان خسارت در صلاحیت محاکم عمومی است که شامل موارد ذیل می شود:

۱- عمل دولت قانونی است و خود قانونگذار هم دولت را ملزوم به پرداخت خسارت یا مابه ازاء مادی آنچه که از او سلب کرده مواردی که شامل مقررات مربوط به تملک اراضی توسط دستگاههای دولتی و یا مواردی دیگر که قانونگذار تصریح به جبران خسارت توسط دولت نموده است مانند ماده ۱۳ قانون به کارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح (مصوب ۱۳۷۳) که جبران خسارات به لحاظ بکارگیری سلاح توسط مأمورین با رعایت قانون را بر عهدة سازمان و یا ذیربط داشته است. در این گونه موارد نیازی به مراجع به دیوان عدالت نیست و چون در قوانین ذیربط حقوق اشخاص در دریافت خسارت به رسمیت شناخته شده است لذا مراجع دادگستری در این مورد صالح به رسیدگی هستند و باید به دادخواست مطالبه افراد و یا الزام دستگاههای دولتی به دارد بهای زمین و یا زمین معرض را بپذیرد. در اینجا اساس استحقاق اشخاص در قوانین ذکر شده است و نیازی به احراز اساس استحقاق در دیوان عدالت اداری نیست.

۲- عمل غیرقانونی است و منجر به ورود خسارت به افرادی می شود مانند موارد تصرف عدوانی اراضی اشخاص توسط دستگاههای دولتی بدون هیچ مجوز قانونی در این صورت مرجع صالح طبق اصول و قواعد کلی مراجع دادگستری است و آرائی شبیه رأی شعبه هفدهم دادگاه تجدیدنظر استان فارس از این نظر صحیح است. از نظر نویسنده حتی زمانی که اقدام یک دستگاه اداری بر اساس آئین نامه و یا تصویبنامه ای صورت گرفته است و تصمیم عام الشمول مذکور (آئین نامه…) توسط دیوان ابطال می شود. در اینجا نیز عمل دستگاه نیز قانونی است و برای احراز استحقاق ذینفع به دریافت خسارت نیازی به تصدیق دیوان نیست و برخلاف نظر مندرج در رأی وحدت رویه ۱۴۲۷-۵/۱۲/۸۶ رسیدگی دیوان عدالت تا مرحله ابطال خاتمه می یابد و دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت در استحقاق خسارت در این موارد نیز در صلاحیت محاکم عمومی است. به ویژه اینکه طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسی قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای مقررات دولتی (آئین نامه، تصویبنامه و…) که مخالف با قوانین یا مقررات اسلامی تشخیص می دهند خودداری کنند بدین معنی که قضات در مواردی حتی مرجع تشخیص صحت اقدام یا تصمیم اداری دستگاهها هستند.

فرض دوم: حسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی

اساساً به نظر نویسنده این بند از ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری که رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی را در صلاحیت دیوان اعلام کرده است محل تأمل است چون اصولاً در این موارد نیز دستگاه طرف شکایت قرار می گیرد و مأمور به عنوان یک شخص طرف دعوی نیست اما چون در تبصره یک ماده ۱۳ به بند یک ماده ۱۳ اشاره شده که شامل بند ب آن هم می شود در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت توسط مأمورین واحدهای همان مطالبی که در مورد تصمیم مؤسسات گفته شده نیز موضوعیت دارد.

فرض سوم: خسارت ناشی از تصمیمات مراجع شبه قضائی

در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت وارده از ناحیه تصمیمات مراجع شبه قضائی فرد ذینفع نخست بایستی طبق بند ۲ ماده ۱۳ به آراء تصمیمات قطعی این مراجع در دیوان عدالت اداری اعتراض و شکایت نماید و در فرض ابطال و یا نقض رأی یا تصمیم مرجع طرف شکایت در این صورت تصدیق ورود خسارت توسط آن مراجع در دیوان عدالت اداری موضوعیت پیدا می کند. به نظر می رسد چنانچه رأی موضوع شکایت جنبه مالی داشته باشد مانند آراء مراجع حل اختلاف مالیاتی موضوع قانون مالیاتهای مستقیم چنانچه دیوان عدالت آراء مراجع مذکور را نقض کند ولی دستگاه دولتی به استناد رأی مراجع مذکور از ذینفع مالیاتی اضافی گرفته باشند. برای مطالبه مبلغ مازادی که رأی هیأت حل اختلاف مالیاتی ناظر بر آن توسط دیوان عدالت اداری نقض شده است نیازی به احراز مجدد ورود خسارت در دیوان عدالت نیست و ذینفع می تواند از طریق محاکم عمومی مالیات مبلغ پرداخت شده مازاد را از دستگاه دولتی (در این فرض سازمان مالیاتی) مطالبه نماید.

بند دوم: حوزه صلاحیت محاکم عمومی در زمینه تبصره

تبصره یک ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری حوزه صلاحیت محاکم عمومی را در این زمینه، تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات دولتی و عمومی و مراجع شبه قضائی پس از تصدیق دیوان اعلام کرده است یعنی در اینگونه موارد محاکم عمومی حق ورود به اساس استحقاق ذینفع به دریافت خسارت و یا احراز ورود خسارت به وی را ندارند و شبیه یک کارشناس فقط پس از تصدیق دیوان عدالت در ورود خسارت به خواهان صرفاً میزان آنرا اعلام می کنند و حق ورود در ماهیت امر خسارت را ندارد. آرائی مانند رأی وحدت رویه ۱۴۲۷-۵/۱۲/۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که حتی احراز رابطه علیت میان تصمیم و اقدام موضوع تبصره ماده ۱۳ را در صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام کرده است به ابهامات و تعارض آراء می افزاید. برای مثال اگر طبق رأی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ساختمان فردی تخریب گردد ولی این رأی در دیوان عدالت اداری نقض گردد. آیا ذینفع باید دادخواست جداگانه ای به خواسته تصدیق ورود خسارت ناشی از رأی کمیسیون به دیوان تقدیم نماید؟ سپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه مراجع نماید. آیا در این فرض با صرف نقض رأی کمیسیون ماده صد توسط دیوان عدالت اداری محاکم عمومی نمی توانند میزان خسارت وارده را تعیین نماید.

برای جلوگیری از اختلاط و اختلال در حوزه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاکم عمومی در زمینه تبصره یک ماده ۱۳ و جلوگیری از سرگردانی اشخاص و ارجاع مکرر اشخاص توسط محاکم عمومی به دیوان عدالت اداری باید در این زمینه به نکات ذیل توجه کرد.

۱- صلاحیت محاکم عمومی عام و صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی اشخاص خاص است زیرا از یک سو طبق اصل ۱۵۹ قانون اساسی دادگستری (محاکم عمومی) مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شکایات اشخاص است و مستفاد از ماده یک قانون آئین دادرسی مدنی کلیه دعاوی مدنی در صلاحیت دادگاههای عمومی است. بنابراین اصل بر این است که کلیه دعاوی ناظر بر احراز و دریافت خسارت اعم از خسارت موضوع مسئولیت قراردادی و یا خسارت موضوع مسئولیت مدنی در محاکم عمومی رسیدگی می شود مگر موارد خاصی که در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و لذا نباید با قوانین و تفاسیر مبهم اصل و صلاحیتها تغییر پیدا کنند.

۲- صلاحیت دیوان عدالت اداری ناظر بر رسیدگی به دعاوی اشخاص علیه دولت در زمینه اقدامات یکجانبه دستگاههای دولتی یا اعمال اداری آنها اعم از اعمال و تصمیمات موردی و انفرادی و یا تصمیمات عام الشمول است. بنابراین حوزه تصدیق خسارت وارده به اشخاص توسط دستگاههای دولتی و شهرداریها توسط دیوان عدالت را نیز باید با توجه به صلاحیت دیوان در نظر گرفت بدین معنی که اگر فعل و یا ترک فعل و یا تصمیم اداری موجب ورود خسارت به اشخاص شده باشد که اداره مدعی ان است که عملش قانونی است در این صورت لازمه پذیرش ادعای اشخاص در ورود خسارت به لحاظ فعل و یا ترک فعل و یا تصمیم مذکور این است که نخست فعل و یا ترک فعل و یا تصمیم مورد بحث در دیوان عدالت اداری مورد شکایت قرار گیرد و پیامد تصمیم دیوان عدالت اداری رسیدگی محاکم عمومی موضوعیت پیدا می کند. اما زمانی که اساساً فعل و یا ترک فعل و یا تصمیم اداره موضوع بحث نیست و ذینفع مدعی غیرقانونی بودن اقدام اداره نمی شود برای مثال زمانی که اراضی اشخاص توسط اداره تملک می شود اعم از اینکه تملک قانونی یا غیرقانونی باشد ولی ذینفع صرفاً خسارت ناشی از آن را مطالبه می کند موضوع قابل ارجاع به دیوان جهت احراز اساس استحقاق فرد به دریافت خسارت نیست و محاکم عمومی صلاحیت رسیدگی به تقاضای اشخاص در این موارد را دارند. در مواردی که ورود خسارت ناشی از تقصیر اداره و یا ناشی از اعمالی بوده که به طور طبیعی خسارت قابل مطالبه ای را به اشخاص وارد می کند باز هم دادگاه های عمومی مرجع رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص و میزان آن هستند.

نتیجه گیری

۱- همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست. از آنجا اصل بر این است که کلیه دعاوی مدنی در صلاحیت محاکم عمومی است لذا مواردی که دیوان عدالت اداری صالح بر رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت مبنی بر جبران خسارت است را باید با توجه به صلاحیت دیوان در رسیدگی به نوع دعاوی علیه دولت تفسیر نمود. دعاوی ناظر بر اعمال قرارداد دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت نیست. دعاوی علیه دولت ناظر بر تصمیمات و اقدامات اداری یکجانبه آن است بنابراین اگر در مواردی دولت با اعمال یکجانبه خود خسارتی به افراد وارد می کند که در قوانین مسئول بودن دستگاه دولتی و لزوم جبران خسارت وارده پیش بینی شده است این موضوعات در صلاحیت دیوان عدالت نیست چون اساس استحقاق اشخاص را قانونگذار مشخص کرده است اما در مواردی که در مورد قانونی بودن و یا نبودن تصمیم یا اقدام دستگاه دولتی دیوان عدالت باید نظر دهد دعاوی مربوط به مسئولیت مدنی ناظر بر آنها نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است البته تا مرحله تصدیق ورود خسارت. ولی تعیین میزان خسارت بر عهدة دادگاه عمومی است.

۲- در مواردی که عمل دستگاه دولتی قانونی است ولی تا این عمل موجب ورود خسارت به اشخاص می شود اما در قانون جبران خسارت و تکلیف دستگاه دولتی در این مورد پیش بینی نشده است در این موارد دیوان عدالت بایستی اساس استحقاق اشخاص را احراز و اعلام کند و یا زمانی که عمل به ادعای قانونی بودن ایجاد می شود ولی دیوان تصمیم یا اقدام را غیرقانونی اعلام می کند در این موارد مرجع اولیه برای رسیدگی به ادعای اشخاص دیوان عدالت اداری است. البته وظیفه دیوان در این موارد نیز بایستی به صورت قاعده سازی باشد یعنی توسط هیأت عمومی اعلام گردد که در اینگونه موارد اشخاص استحقاق دریافت خسارت را دارند تا براساس آن محاکم عمومی به ادعای اشخاص در این موارد رسیدگی کنند.

کوروش استوار سنگری

برای عضویت در خبرنامه حقوقی و دریافت آخرین اطلاعات در اینباکس خود ایمیل تان را در بخش زیر وارد نمایید

پس از ثبت ایمیل می بایست به اینباکس خود مراجعه نموده و بر روی بخش مورد نظر در ایمیل ارسالی کلیک فرمایید تا ثبت نام شما تکمیل شود

جوابی بنویسید

ایمیل شما نشر نخواهد شد

شما می‌توانید از این دستورات HTML استفاده کنید: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>