سایت حقوقی وکیل محمد مقصود وکیل محمد مقصود ؛ وکالت و مشاوره در امور حقوقی
قانون اساسی، میثاق ملت ایران و مادر قوانینی است که در کشور به تصویب می‌رسد. دلیل اهمیت این قانون آن است که در سلسله مراتب مقررات در کشور، قانون اساسی از همه بالاتر قرار گرفته و تمام قوانین و مقررات موجود در کشور باید با توجه به مفاد این قانون به تصویب برسد.
هیچ قانونی نمی‌تواند خلاف اصول قانون اساسی، امری را پیش‌بینی کند. یکی از وظایف اصلی شورای نگهبان بررسی همین مطابقت است. در صورتی که قانونی مغایر اصول قانون اساسی باشد، توسط شورای نگهبان رد می‌شود. یکی از اصول مهم قانون اساسی در این خصوص، اصل سوم قانون اساسی است. در بخشی از این اصل بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرورتوسط دولت تاکید شده است که توجه به آن، باعث بالارفتن کارآمدی دولت خواهد شد.
در اصل سوم قانون اساسی، در ۱۶ بند، مهم ترین موضوعاتی که دولت جمهوری اسلامی ایران باید برای تحقق آنها تلاش کند، بیان شده است. یکی از این اهداف که باید امکانات دولت جمهوری اسلامی ایران برای تحقق آن صرف شود، ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور است؛ موضوعی که تاکنون چندان مورد توجه قرار نگرفته است. در این گزارش در گفت‌وگو با برخی از حقوقدانان و متخصصان حقوق اداری، به بررسی این مولفه و میزان توفیق قوانین در دستیابی به آن پرداخته شده است که در ادامه می خوانیم :
راهکار ایجاد نظام اداری صحیح
«ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور» که در بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی به عنوان یکی از وظایف دولت بیان شده است؛ از دو جزء تشکیل شده که به طور مستقل قابل بررسی هستند. دکتر مهدی هداوند با اشاره به این موضوع در بیان دو جزء آن می‌گوید: «ایجاد نظام اداری صحیح» و «حذف تشکیلات غیرضرور» دو جزء آن است. عضو هیئت علمی دانشگاه و مدرس حقوق اداری توضیح میدهد: جزء اول این بند، به اصول و ارزش‌های ماهوی و محتوایی نظام اداری و غایاتی که نظام اداری باید دنبال کند، اشاره دارد و جزء دوم به ساختار شکلی نظام اداری و قلمرو فعالیت و نفوذ دولت در جامعه و مناسبات اجتماعی و اقتصادی تاکید کرده است. با این حال نباید فراموش کرد که این دو جزء مکمل و مقوم یکدیگر هستند.
عضو هیئت علمی دانشگاه و مدرس حقوق اداری در گفت‌وگو با «حمایت» در بررسی راهکار ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور می‌گوید: برای درک مفهوم نظام اداری صحیح باید به خود قانون اساسی مراجعه کرد. قانون اساسی در مورد «ایجاد نظام اداری صحیح» به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به بیان مفاهیم و ارزش‌هایی همچون «قانونی بودن اعمال اداره»، «عدالت اداری»، «احقاق حقوق مردم»، «محو هرگونه استبداد و خودکامگی»، «رفع تبعیضات ناروا» و «مشارکت عمومی در تصمیم گیری و اداره امور کشور» پرداخته است و عباراتی که در این خصوص در قانون اساسی آمده، نشان‌دهنده نگرانی‌های قوه موسس در زمینه ایجاد نظام اداری صحیح است. این حقوقدان توضیح میدهد: نظام اداری صحیح یک عبارت کلی است که متضمن بسیاری از ارزش‌ها است و نباید آن را به حد مفاهیمی همچون مبارزه با کاغذبازی فروکاست و تنزل داد.
دکتر مهدی هداوند ادامه میدهد: به عنوان مثال به موجب اصل ۲۲ قانون اساسی «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است، مگر در مواردی که قانون تجویز کند. این حقوقدان هدف از تصویب این اصل در قلمرو نظام اداری را مقید کردن اداره به قانون و در نهایت ایجاد اداره‌ای می‌داند که خودکامه نباشد و با این مشکلات فاصله داشته باشد. هداوند به «حمایت» می‌گوید:«اداره خودکامه» اداره‌ایست که مقید به قواعد حقوقی از پیش تعیین شده نیست. بلکه بر اساس منافع شخصی و مصلحت‌بینی‌های فردی و به صورت خودسرانه تصمیم می‌گیرد.
تحقق عدالت اداری
دکتر هداوند با اشاره به اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی که به تاسیس دیوان عدالت اداری و اهداف آن اشاره دارد، به «حمایت» می‌گوید: در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی، هدف از تاسیس دیوان در دو مورد خلاصه شده است: اول احقاق حقوق مردم و دوم برقراری عدالت اداری که این دو هدف از طریق ابطال اقدامات و تصمیمات خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت یا ناشی از سوءاستفاده از اختیارات دنبال می‌شود که در انتها منجر به ایجاد نظام اداری صحیح می شود و پیامد آن نفی هر گونه خودکامگی و جلوگیری از استقرار نظام اداری خودکامه است.
عضو هیئت علمی دانشگاه و مدرس حقوق اداری ادامه میدهد: این ارزش‌ها از طریق وضع و اجرای قوانین عادی می‌توانند درجامعه اجرایی شوند.
هداوند می‌گوید: عدالت اداری نیز در مفهوم پیش‌بینی آن مستلزم تعیین نقطه تعادل میان مقتضیات نظام اداری و حقوق و منافع شهروندان از طریق قانونگذاری است به گونه‌ای که این دو به طور همزمان محقق شوند و تعارض میان آنها به حداقل کاهش یابد و در مفهوم پسینی یا تعقیبی آن، عدالت اداری، مستلزم جبران خطای نظام اداری (به دلیل ارتکاب اقدامات و تصمیمات خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت یا ناشی از سوءاستفاده از اختیارات است که منجر به تضییع حقوق اشخاص شده) است؛ خطایی که منجر به بر هم خوردن نقطه تعادل مقرر شده در قانون شده و قاضی اداری در دیوان عدالت اداری با صدور حکم قضایی، وضعیت به وجود آمده ناشی از خطای اداره را به وضعیت پیش از خطای اداره و نقطه تعادل مورد نظر مقنن باز می‌گرداند به‌نحوی که احقاق حقوق تضییع شده اشخاص را در پی داشته باشد.
تنش های قانونی ایجاد نظام اداری صحیح
هداوند خاطرنشان کرد: در مورد ایجاد نظام اداری صحیح، ضعف‌هایی وجود دارد، زیرا ایران بر‌خلاف کشور‌های دیگر «قانون اداری» ندارد قانونی که بیان‌کننده مجموعه‌ای از اصول و قواعد مشترک حاکم بر فعالیت‌های اداره و روابط اداره با شهروندان باشد. این حقوقدان در خصوص قانون مدیریت خدمات کشوری و فاصله آن تا یک قانون مطلوب می‌گوید: البته ما قوانینی همچون قانون مدیریت خدمات کشوری داریم که صرفا معطوف به یکی از حوزه‌های نظام اداری یعنی حقوق استخدامی است و قانون عام اداری محسوب نمی‌شود. یا قانون دیوان عدالت اداری داریم که صرفا مربوط به بازنگری قضایی اعمال دولت و دادرسی اداری می‌شود و این قانون هم قانون عام اداری محسوب نمی‌شود و همچنین قانون محاسبات عمومی که منحصر در موضوعات حقوق مالیه عمومی است. با این حال، حتی این قوانین در قلمرو خاص خود نیز ضعیف و ناکارآمد هستند. این حقوقدان توضیح میدهد: به طور مثال قانون مدیریت خدمات کشوری در مقایسه با قانون استخدام کشوری از جامعیت بهتری برخوردار است اما کامل نیست و در نحوه نگارش و استفاده از تجربیات دیگر کشور‌ها و رویکرد به موضوعات اداری نواقصی دارد و بعضی از نها‌دهایی که در آن آمده به ویژه تکالیف دولت و حقوق مردم در‌آن شعار‌گونه است. در بعضی موارد نیز به فرض مثال گفته شده که باید با مردم به انصاف رفتار شود. اما منظور از انصاف را بیان نکرده است و الزامات آن را مشخص نکرده است. ضعف‌هایی نیز که در مورد آن وجود دارد بحث‌هایی مانند گزینش است که هنوز به قوت خود باقی است. نمونه آن را می‌توان شکایت‌های مردم از نهادهای گزینشی در دیوان عدالت اداری ذکر کرد که نشان‌دهنده مشکلات ناشی از این نهاد است و نارضایتی‌های زیادی را ایجاد کرده است. بخشی از این قانون به ساختار اداری پرداخته و بر اساس ذهنیت خصوصی‌سازی تدوین شده است.
هداوند به «حمایت» می‌گوید: در صورتی که این قانون، قانون مادر در حقوق استخدامی است. در مورد ورود به خدمت عمومی یا مکانیزم ارتقا یا خاتمه خدمت نیز تعارضات جدی وجود دارد و با ارزش‌های قانون اساسی برای تحقق نظام اداری صحیح در تعارض آشکار است. به طورمثال در قانون مدیریت خدمات کشوری به مقامات اجازه داده شده که حکم اشخاصی که در دوره آزمایشی خدمت می‌کنند را لغو کنند و این اجازه بدون تعیین حدود و معیارها یا آیین‌های مشخص می‌تواند منجر به سوءاستفاده از اختیارات و رفتار خودکامانه از سوی اداره شود. این حقوقدان تاکید می کند که هدف باید تامین نیازمندی‌های عمومی و حمایت از مستخدمان دولت باشد. اما این قانون حتی در نحوه انشا نیز عقب‌ماندگی دارد که به حوزه قانونگذاری بازمی‌گردد. در واقع اگر قانونی به خوبی تدوین شود، دست افراد برای اجرای آن بر اساس سلیقه‌های شخصی و غیرعادلانه بسته خواهد شد. اگر‌چه نحوه اجرا نیز موثر است.
اهمیت کوچک‌تر کردن دولت
حذف تشکیلات غیرضرور، موضوع دیگری بود که از سوی دکتر مهدی هداوند مورد بررسی قرار گرفت. وی در این خصوص می‌گوید: در نگاه اول، کلمه «حذف» ماهیت سلبی دارد، اما منظور این است که اساسا ماهیت و قلمرو حضور و مداخلات دولت باید به گونه‌ای باشد که دولت، دولت حداقلی باشد و به تعبیر من «دولت اکل میته» باید باشد یعنی در حد ضرورت و نه بیشتر. من روی کلمه «در حد ضرورت» تاکید دارم که در بند ۱۰ اصل سوم در قالب عبارت سلبی «حذف تشکیلات غیر ضرور» بیان شده است.
عضو هیئت علمی دانشگاه و مدرس حقوق اداری در این خصوص به «حمایت» می‌گوید: دولت حداکثری که دولتی بزرگ، فربه، فضولی و مزاحم باشد با اصول قانون اساسی مغایرت دارد. دولت باید مداخلات خود را در مناسبات اقتصادی و اجتماعی به حداقل ممکن کاهش دهد و به حد ضرورت کفایت کند. مداخله ضروری، مداخله‌ای است که در مناسبات اجتماعی و اقتصادی نارسایی وجود داشته باشد و دولت اثبات کند که مداخله او بهتر از مکانیزم‌های طبیعی اقتصادی و اجتماعی خواهد بود و بار اثبات هم بر عهده دولت است. چنین دولتی، بر اساس حداقل‌ها و ضرورت‌ها، تشکیلات خود را سامان میدهد و تشکیلات غیر ضروری خود را حذف می‌کند. کوچک بودن و در عین حال کارآمد بودن، هدف از این عبارت است.
ظرفیت‌های استفاده نشده قوانین
دکتر رستمی در خصوص ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضروری به «حمایت» می‌گوید: یکی از وظایف حکومت که در ۱۶ بند بیان می‌شود، ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضروری در جهت افزایش بهره‌وری و سازماندهی نظام اداری است که حتی در تحقق بند‌های بعدی نیز موثر است. استاد دانشکده حقوق دانشگاه تهران در خصوص ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور می‌گوید: تحقق این هدف، می‌تواند در جهت افزایش بهره‌وری و نظام اداری کارامد و پاسخ‌گویی بالا به نیازهای جامعه موثر باشد. یکی از مشکلاتی که در این مورد وجود دارد موازی‌کاری است که باعث کاهش بهره‌وری دستگاه‌ها و شکایت مراجعان می‌شود که بعد از انقلاب این موازی‌کاری ها اضافه شد. این حقوقدان می‌گوید: خوش‌بختانه قوانینی برای سامان‌دهی نیروی انتظامی تصویب شد و نیز مقررات مربوط بنیاد شهید و امور ایثارگران نیز اصلاح شد. در قانون برنامه پنجم، ادغام وزارتخانه‌ها در جهت چابک کردن دولت پیش‌بینی شد که با اجرای آن وزارتخانه دولت به هجده وزارتخانه کاهش یافت.
رستمی تاکید کرد که اقداماتی از این قبیل باعث کاهش حجم بدنه دولت شده و در تعدیل نیروی انسانی موثر است. اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، کاهش تصدی‌های دولت، کاهش شرکت‌های دولتی و خارج کردن تصدی از حاکمیت دولتی که در قوانین برنامه اول نیز مطرح بود و تا برنامه پنجم به سوی کامل شدن پیش رفت از اقدامات مفید دیگری بود که در سال‌ها اخیر برای ایجاد نظام اداری صحیح برداشته شد. این حقوقدان تاکید کرد: قانون مدیریت خدمات کشوری در این خصوص، احکام خوبی دارد که اگر اجرا شود، می‌تواند یکی از موثرترین قانون‌ها در کارآمدی دولت باشد.
وی دلیل ادعای خود را این موضوع بیان کرد که در این قانون در مورد معاونت، پست‌ها، حقوق مدیر، و دیگر موارد لازم دستورات کاملی پیش‌بینی شده است. دکتر ولی رستمی در مورد تنش‌های فرارو به «حمایت» می‌گوید: به دلیل اینکه قانون مدیریت با تاخیر مواجه بود، هنوز به نتیجه نهایی نرسیدیم. این قانون فصلی را راجع به اصلاح ساختار و وظایف دولت در مورد تصدی اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و رسمی و غیررسمی بودن در نظر گرفته که در نتیجه اجرای آن دولت کمتر به تصدی بپردازد. استاد حقوق اداری دانشگاه تهران یادآور شد: در بخش استخدام با ابهاماتی روبه‌رو هستیم، یکی از اشکالات جدی آن ساختارهای موازی هستند که باید برای حل آن چاره‌ای اندیشید.
ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور دو هدفی است که در اصل سوم قانون اساسی مورد تاکید قرار گرفته است. در صورت تحقق این اصل از قانون اساسی، دولتی کارآمد و چابک خواهیم داشت. اما در این راه موانع بزرگی وجود دارد. از جمله اینکه قانونی جامع و عام که تمام موضوعات اداری را در برگیرد در کشور وجود ندارد و قوانین جزیی و خاصی که به تصویب رسیده نیز به خوبی به اجرا درنیامده است. اساسا ماهیت و قلمرو حضور و مداخلات دولت باید به گونه‌ای باشد که دولت، دولت حداقلی باشد و به تعبیر من «دولت اکل میته» باید باشد یعنی در حد ضرورت و نه بیشتر.
حمایت :۲/۳/۱۳۹۱