تحلیل تملک دولتی و قیمت عادله آن (بخش چهارم)

اشاره: در شماره های گذشته به قیمت مصوب یا قیمت واگذاری، قیمت توافقی، ارزش مالک، قیمت بازار آزاد، قیمت بازار آزاد مسکن و مستغلات، قیمت عادله و ضوابط و شرایط برای تملک دولتی ، تأمین اعتبار، عدم وجود اراضی ملی و دولتی، اعلام به مالک، رعایت مواعد قانونی توسط دستگاه تملک کننده و وجود برنامه زمان بندی مصوب مورد بررسی قرار گرفت. همچنین به تحلیل ارزش منصفانه در تملک دولتی و شهرداری ها، پرداخته شد. در این شماره ادامه مقاله عنوان می گردد.
املاک و مستغلات یک کالای ناهمگون است و به این جهت، قطعه زمینی خاص در دستان مالک خاص، معمولاً برای او ارزش خاص و غیرعادی عاید خواهد ساخت که بالاتر از ارزش بازار است. از حق تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) استفاده می شود تا ارزش به سمت دولت کشیده شود. پس اگر دولت با حق تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) آن ملک را متصرف شود، در واقع دولت بابت آن ملک، ارزش کمتری را از خزانه دولتی یعنی ارزش مالک منهای ارزش پرداختی را از جیب مالک می پردازد. این در واقع خود نوعی مالیات گیری خودسرانه است و بالطبع این توهم به وجود می آید که ( ملک تصرفی) یک نهاده ارزان است، چون قیمت پولی و اسمی آن کمتر از هزینه اجتماعی و اقتصادی آن است. در نتیجه باعث تخصیص نامناسب منابع می شود. دستگاه های فاقد حق تملک دولتی، مجبور به خرید املاک به همان روشی هستند که اشخاص و یا شرکت های خصوصی اغلب چندین قطعه زمین را تجمیع می کنند تا مراکز خرید، مجتمع های مسکونی، تجمیع و احیای بافت فرسوده ایجاد شود. در تبدیل قطعات جداگانه زمین به یک ملک واحد گرانتر مشکلاتی وجود دارد، اما چرا باید آن را از طریق روال حقوقی محکومیت و ضبط، بسیار ساده ساخت؟ به عنوان مثال در احیای بافت های فرسوده شهر ها، با توجه به سابقه مشابه یعنی قانون مربوط به تملک زمینها برای اجرای برنامه های شهرسازی مصوب ۱۷/۳/۱۳۳۹ « ماده ۱ – به دولت اجازه داده می شود در هر مورد زمین هایی را که برای اجرای برنامه های شهرسازی و خانه سازی لازم و ضروری تشخیص می دهد و همچنین محلاتی را که به علل شهرسازی و بهداشتی باید تخریب و تجدید بنا گردد، پس از پرداخت بهای عادله به شرح زیر تملک و تصرف نماید … ماده ۳ – در مواردی که دولت مقتضی بداند، برای تعیین بهای عرصه و اعیانی و حق کسب و پیشه محلاتی که باید تجدید بنا گردد، به توسط کمیسیون کارشناسی به ترتیب زیر قیمت منطقه ای تعیین می شود:
الف – بهای عرصه محله ای که باید تجدید بنا گردد، به صورت منطقه ای تعیین می شود…» نه تنها دولت حق تملک داشت، بلکه طبق ماده ۳ چنانچه دولت مقتضی بداند می دانست، می توانست مبلغ کمتر یعنی قیمت منطقه ای به مالکین بپردازد.در حالی که در احیای بافت های فرسوده
شهر ها علی رغم اهمیت جانی و مالی ساکنین و مالکین آن، دولت از روش های تشویقی و
امتیاز دهی برای تجمیع آن ها (از قبیل انشعابات ارزان، اضافه طبقات و اضافه تراکم…) استفاده نموده است که در این گزینه تخصیص منابع ملکی و مالی به مراتب بهتر از تملک حقوقی و تصرف آن ها عمل خواهد نمود. در این صورت مالکین به حق خود که همانا ارزش مالک است، خواهند رسید. هر چند توجیهات قابل قبول و اغوا کننده ای از قبیل خطرات جانی مالکین و مستأجرین یا اموال مردم که جزء ثروت ملی محسوب می شود، برای تملک حقوقی و تصرف
می توان مطرح نمود. همان گونه که شورای شهر تهران در شروط تحقق طرح جامع در
بخش ۲-۱ اقتصاد مسکن، زمین و مستغلات آورده است «۴- هرگونه بهره برداری از اراضی، صرفاًً براساس کاربری ها و ضوابط و مقررات طرح های مصوب حریم، جامع و تفصیلی شهر و استفاده از اراضی دولتی و ملی با اولویت در تأمین فضاهای خدماتی مورد نیاز شهر، طرح های دولتی و تأمین مسکن گروه های کم درآمد و عوض طرح های مصوب عمران شهری، مجاز خواهد بود. ۵- کمک به بازسازی و نوسازی بافت های فرسوده شهر تهران و مداخله های
برنامه ریزی شده در احیاء آنها، با اعمال سیاست های تشویقی، ارائه یارانه ها و تسهیلات آسان توسط دولت و مجلس و استقرار ساختمان های دولتی و عمومی حتی المقدور در این بافت ها.»
نمونه دیگر گسترش شبکه تلفن همراه به انضمام امکانات جنبی نظیر اینترنت و… از طریق بخش خصوصی و تنظیم گری وبالطبع عدم استفاده از تملک دولتی در مورد زمین محل های استقرار دکل آنتن ها است که نتایج عملکرد موجه و مناسب آن، امروزه برای همگان آشکار است.
هر چند نمی توان گفت که سیستم بدون حق تملک دولتی به نحو احسن کار می کند اما دولت های امروز از طریق قدرت اخذ مالیات، تنظیم گری و تصدی گری، قدرت خیلی زیادی دارند. با این که حق تملک کافی را می توان صرفاً شکل دیگر (اما کاملاً آزار دهنده) از تنظیم گری یا تصدی گری تلقی کرد، ضبط اموال با قیمت عادله روز یا قیمت روز از شکل های بسیار قدرتمند و آسان تنظیم گری و تصدی گری است (البته تملک با قیمت ارزش معاملاتی از نوع سختگیرانه و غیرمنصفانه تنظیم گری و تصدی گری است که دولت علی رغم این که دو دوره پنج ساله قانون اراضی شهری و قانون زمین شهری (ارزش معاملاتی به عنوان عوض املاک) که با استفاده از احکام ثانویه به تصویب رسیده بود، برای تنظیم گری و تصدی گری املاک شهری به کار گرفت، ولی نهایتاً آن را رها کرد). در حالی که سازمان های دولتی و عمومی در کل و یا بخشی از املاک تصرفی، پروژه های غیر مصرح در قوانین فوق را درحاشیه بزرگراه ها و یا داخل شهر ها ایجاد نموده اند که عمدتاً به منظور سود آوری (واحد های تجاری، خدماتی، اداری و…) است و با روح قوانین فوق انطباقی ندارد. ضبط اموال به دولت ها اجازه می دهد تا از مواجهه با آزمون بازار که آیا یک پروژه پیشنهادی ارزش افزوده دارد یا خیر، پرهیز کنند به این معنا که آیا یک پروژه حتی پس از این که ملک مالکان از طریق روال های بازار قانونمند خریداری می شود، ارزشمند است یا خیر.
تردیدی نیست، مالکان املاک انگیزه هایی برای رانت خواهی و مقاومت کردن دارند، به خصوص وقتی که املاک آنها به تکمیل یک ملک بزرگتر کمک کند، مثل زمانی که برای ساخت یک طرح عمرانی نیاز به تملک ملک خاصی باشد، اما دستگاه های اجرایی، معمولاً با انتخاب گزینه ای در همسایگی یا مکان مناسب دیگر، می توانند از اهرم رقابت بین مکان ها برای کاهش مزیت زمین های مضایقه شده استفاده کنند. تنها توجیه برای حق تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) این است که گفته شود عدم استفاده از تملک دولتی باعث طولانی شده طرح ها شود در صورتی که امروزه پروژه ها به دلایل گوناگونی به طول می انجامد که با رفع آن موانع می شود پروژه ها را به موقع اتمام رساند. بنابراین قبل از رفع این موانع، توسل به شیوه آزار دهنده تملک دولتی توجیه پذیر به نظر نمی رسد و یا برخی اوقات، یک مالک شاید در موقعیتی قرار داشته باشد که قدرت مضایقه کردن دارد و مالک را قادر به کسب رانت انحصاری در غیاب حق تملک دولتی می سازد. روشن ترین مثال آن عبور خط لوله آب یا پوشش مخابراتی بخش دولتی (دستگاه های اجرایی) یا خصوصی از طریق تملک یا اجاره و یا کسب حقوق ارتفاقی، نیازمند جلب نظر هر یک از مالکین در آن فاصله است. هر مالکی با دانستن این قضیه، انگیزه برای معطل کردن دارد و از فروش ملک خود به متقاضی، مگر در قبال دریافت مبلغی گزاف امتناع می کند. هر مالکی امیدوار است، آخرین مضایقه کننده باشد. چرا که اجرای پروژه پس از کسب حق ارتفاق یا اجاره یا تملک از همه مالکین امکان پذیر است. (حق ارتفاق ها و اجاره ها بی ارزش خواهد بود، اگر متقاضی نتواند حق ارتفاق یا اجاره یا تملک را از آخرین مضایقه کننده به دست آورد).
متقاضیان تملک، تجمیع، حق عبور و اجاره، تنها بخش دولتی نیستند که بتوان استدلال به نفع استفاده از قدرت تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) آورد. استدلال در مورد بخش خصوصی، این که تعدادی از قطعه زمین های همجوار با مالکیت های پراکنده باید تصاحب شود، چون پروژه جدید ارزش بیشتری نسبت به ارزشی که این قطعات در کاربری کنونی خود خلق می کنند، به وجود می آورد.
اما در غیاب مشکل مضایقه کردن، نیازی به حق تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) نیست، اگر واقعاً ارزش ملک در استفاده ای متفاوت از استفاده کنونی بیشتر باشد، بساز و بفروش های خصوصی بدون نیاز به کمک شهرداری یا دولت، هجوم خواهند آورد.
به واقع قابل بررسی است این که آیا امکان سوء استفاده از قدرت تملک دولتی (دستگاه های اجرایی) وجود دارد که شهرداری و یا سازمان، ملک را از یک شخص بگیرد و به شخص دیگری بدهد، بدون این که ثابت کند، ارزش کلی ملک افزایش یافته است، استفاده عمومی وجود نخواهد داشت و آیا واقعاً میانگین ارزش و ثروت عمومی را افزایش می دهند، یا در عوض معمولاً محصول زدوبندهای سیاسی و رانت جویی هستند. اگر فضای استفاده عمومی (اداری، پارکینگ،..) روی زمین ضبط شده از مالکان خصوصی ساخته شود، اعتراض کردن بر اساس محدودیت «استفاده عمومی» بعید می شود. هر چند که در گیر شدن در این نوع بررسی و ارزیابی و جزئیات، سخت و توانفرسا است. البته اگر محدودیت بیشتری بر توسعه و عمران خصوصی زمین ضبط شده اعمال شود، دولت رأساً در پروژه ها فعالتر خواهد شد، که عملی ناکارا است.
یکی از ظلم هایی که درحق مالکین می شود آن است که در عمل وقتی قیمت عادله یا قیمت روز که تعیین می شود، تا دریافت مبلغ توسط مالک، زمان زیادی طول می کشد و چون در ایران در سال های گذشته معمولاً قیمت ها ی املاک صعودی و گاهی جهشی بوده لذا از این بابت گاهی خسارت جبران ناپذیری وارد می شود هر چند ممکن است گفته شود امکان عکس این قضیه نیز ممکن هست که باعث ضرر دولت شود. در پاسخ باید گفت اولاً که احتمال آن ضعیف است ثانیاً دولت صاحب اختیار بوده در حالی که مالک اختیاری در این مورد نداشته تا جوابگوی دولت باشد.
از معدود نظریه هایی که در مورد قیمت عادله (به طور غیر مستقیم در مورد عدالت) اظهارشده، مربوط به نظریه اکثریت قریب به اتفاق قضات دادگستری استان تهران است که به بررسی آن می پردازیم.
سؤال: با توجه به اینکه ماده ۶ قانون روابط موجر و مستأجر، مصوّب ۱۳۷۶ اخذ سرقفلی را تجویز نموده است، آیا در انقضاء مدت اجاره و تخلیه، باید معادل همان مبلغ اخذ شده به مستأجر مسترد شود یا با توجه به تبصره ۲ همین ماده قیمت عادله روز باید پرداخت گردد … در مورد پرداخت قیمت عادله روز سرقفلی که مستلزم رسیدگی است آیا تخلیه موکول به پرداخت این حق است؟
پاسخ: نظریه اکثریت قریب به اتفاق(مورخ ۱۰/۴/۷۷- قضات دادگستری استان تهران) ،«… در موردی که مالک مبلغی را تحت عنوان سرقفلی از مستأجر گرفته باشد (صدر ماده۶ قانون سال ۱۳۷۶) هنگام تخلیه مستأجر حق مطالبه سرقفلی به قیمت عادله روز را دارد …وجود مستأجر، نوع کسب و وضعیت مورد اجاره در تعیین قیمت عادله روز مؤثر می باشد که باتخلیه آن و طبعاً تغییر در اجاره ممکن است نتوان قیمت واقعی و عادله روز را معین نمود واز این حیث مضر به حقوق مستأجر می باشد، و به لحاظ عدالت اجتماعی مستأجر بتواند با دریافت سرقفلی، محل دیگری را تهیه نماید. نتیجتاً تخلیه منوط به پرداخت می باشد.» بخش آخر نظریه خالی از اشکال نیست زیرا اگر منظور تهیه محل مشابه نباشد قیاس مع الفارق است و اگر منظور تهیه محل مشابه باشد آن گاه در صورتی که مستأجر دارای حق انتقال به غیر بوده و شروط ضمن عقدی که مانع از مراجعه آزادانه مستأجر به بازار آزاد نباشد، مستأجرهر زمان که قصد کند می تواند به بازار مراجعه نموده و در بازار آزاد بر اساس عرضه و تقاضا و قاعده چانه زنی سرقفلی را به مستأجر بعدی بفروشد که این مورد نیازی برای مراجعه به دادگاه ندارد (بنابراین اظهار نظریه موضوعیت ندارد) و در صورتی که مستأجر دارای حق انتقال به غیر نباشد و یا شروط ضمن عقدی مانع از مراجعه آزادانه مستأجر به بازار آزاد شود، در این صورت مستأجر هر زمان که قصد کند نمی تواند به بازار مراجعه نموده و در بازار آزاد بر اساس عرضه و تقاضا و قاعده چانه زنی سرقفلی را به مستاجر بعدی بفروشد و معمولاً مالک برای موافقت مبلغی به عنوان حق مالکانه طلب می نماید و اگر توافق نشود دادگاه (کارشناسان رسمی) ارزش سرقفلی را تعیین می نمایند و ارزش سرقفلی در این حالت به دلیل محدودیت (مراجعه به بازار آزاد توسط مستأجر)، کمتر از قیمت بازار آزاد خواهد بود و همچنین عملاً مبلغ تعیینی توسط کارشناسان رسمی معمولاً بخش پایین بازه قیمت (به اصطلاح قیمت کف بازار) خواهد بود. (نحوه شکل گیری سرقفلی ماده ۸ قانون سال ۱۳۷۶ مؤید این مطلب است)، به دلیل سپری شدن مدّت طولانی از تعیین ارزش سرقفلی تا دریافت مبلغ سرقفلی توسط مستأجر، به خاطر تورّم، مخارج احتمالی دادرسی، مالیات، نقل و انتقالات، در عمل بر خلاف نظریه اکثریت قریب به اتفاق (قضات دادگستری استان تهران) مستأجر قادر به تهیه واحد مشابه نخواهد شد.
علی رغم مباحث فوق در خصوص برابری ارزش عادله با ارزش مالک از منظر نظری، آن چه مهم است این است که در حوزه عمل این امر چقدر عملی و منطقی است. مسلماً بخشی از اضافه بهای ارزش مالک نسبت به ارزش بازار مربوط به ارزش های معنوی و غیر مادی است (خاطرات و تعلقات تاریخی، نزدیکی و یا دوری از محل های بخصوص و…) نه تنها شناسایی همگی آن ها و اندازه گیری آن ها بسیار سخت و غیر عملی است بلکه تبدیل این پارامترهای کیفی به کمی و ارزش مالی عملاً غیرممکن است و تنها در قیمت توافقی امکان ظهور عملی (ارزش مالک) وجود دارد.

ماوی :جهارشنبه ۱۷ اسفند ۱۳۹۰
محمدمسعود علیزاده خرازی، عضو هیئت علمی دانشگاه صنعتی شریف و کارشناس رسمی دادگستری