سایت حقوقی وکیل محمد مقصود وکیل محمد مقصود ؛ وکالت و مشاوره در امور حقوقی
آیا هیچ مقام ناظری نیست که بر فعالیت مدیران یک سازمان نظارت کند؟ این اولین پرسشی است که در برخورد با خدمات‌رسانی ناقص یک اداره به ذهن شهروندان می‌رسد. برای پاسخ دادن به این پرسش، به گفت‌وگو با یکی از حقوقدانی که در حوزه حقوق اداری دارای تجربه و دانش فراوانی است به گفت‌وگو می‌نشینیم.
دکتر ولی رستمی، مدرس دانشکده حقوق تهران است و در حوزه حقوق اداری یکی از سرشناس‌ترین حقوقدانان محسوب می‌شود. این حقوقدان به پرسش های «حمایت» در باره ساز و کار نظارت بر مدیران دولتی پاسخ گفته است.
به طور کلی بر چه اساس و طبق چه قوانینی بر عملکرد مدیران نظارت می‌شود؟ این نظارت توسط چه ارگانی صورت می‌گیرد؟
در پاسخ باید بگویم که نظارت بر عملکرد مدیران، بر اساس قوانین و مقرراتی که در این خصوص توسط قانون‌گذار تصویب شده، صورت می‌گیرد، اول این که، هر مدیری طبق مقام مافوق خود تحت نظارت است که از آن تحت عنوان نظارت سلسله مراتبی یا درون سازمانی یاد می‌شود. در این نوع نظارت، مدیران و حتی کارمندان توسط مقام های بالاتر خود کنترل و نظارت بر نحوه عملکرد آنها صورت می‌گیرد. اگر در این میان هر کدام از کارمندان و یا مدیران عملکرد مناسبی نداشته باشند، نسبت به نوع رفتار و عملکرد آنها تصمیم‌گیری می‌شود.دوم این که، یکی دیگر از آن نظارت‌ها تحت عنوان نظارت برون سازمانی است که به‌موجب قانون توسط دستگاههای نظارتی صورت می گیرد.
در کشور ما نظارت برون سازمانی بر مدیران دولتی چگونه اعمال می‌شود؟
یک نظارت توسط سازمان بازرسی کل کشور صورت می‌گیرد. همانطور که در اصل ۱۷۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است که بر اساس حق نظارت قوه‌قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر رییس قوه‌قضاییه تشکیل می‌شود. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌کند.مطابق قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، وظیفه اصلی این سازمان این است که با بازرسی‌های مستمر و موردی نسبت به عملکرد سازمان‌ها و دستگاههای اجرایی و مدیران وکارکنان آنها نظارت داشته باشد و عملکرد آنان را به مراجع ذیربط گزارش دهد.نظارت دیگر توسط دیوان محاسبات کشور بر نحوه عملکرد مدیران وکارکنان دستگاههای اجرایی صورت می‌گیرد. بر اساس اصل ۵۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی دیوان محاسبات کشور مستقیما زیر نظر مجلس شورای اسلامی تشکیل می‌شود. سازمان و اداره امور آن در تهران و مراکز استان‌ها به موجب قانون تعیین خواهد شد. همچنین با توجه به اصل ۵۵ قانون اساسی دیوان محاسبات به همه حساب‌های وزارت خانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی در محل خود به مصرف‌رسیده باشد. دیوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌کند. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.قانون دیوان محاسبات کشور در سال ۱۳۶۱ به تصویب رسید و مطابق آن در صورت بروز هر گونه تخلفات مالی و انحراف از اجرای بودجه این دیوان موضوع را بررسی و موضوع تخلف در دادسرای دیوان رسیدگی می‌شود و در نهایت با ادعانامه دادستان دیوان جهت رسیدگی و صدور حکم در هیئت‌های مستشاری دیوان مطرح خواهد شد. باتوجه به اینکه مدیران نقش اساسی در اجرای بودجه دارند تبعا بیشتر تحت نظارت دیوان مذکور قرار می‌گیرند به نحوی که حجم زیادی از پرونده‌های دیوان مربوط به آنها و ذی حسابان دستگاههای اجرایی است.
بنابراین ضروری است که مدیران با قوانین مالی و محاسباتی و وظایف و اختیارات دیوان محاسبات آشنا باشند ودر این زمینه آموزش داده شوند. درقانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ مرجعی به نام هیئت رسیدگی به تخلفات اداری برای رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان و مدیران دستگاههای اجرایی پیش‌بینی شده است که از این حیث برعملکرد آنها نظارت می‌کند و در صورت احراز تخلف آنها را مجازات اداری می‌کند.نکته دیگر اینکه اگر مردم از تصمیم ها و اقدام های مدیران و کارمندان اداره‌ای اعتراضی داشته باشند، می‌توانند به دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت کنند و از این حیث نیز دیوان مذکور بر عملکرد آنها نظارت می‌کند علاوه بر آن، در کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی هم هر کسی از طرز کار قوای سه گانه اعتراضی داشته باشد، می‌تواند به این کمیسیون مراجعه و شکایتش را مطرح کند. این کمیسیون نیز موضوع را مورد بررسی می کند و در نهایت نتیجه گزارش را به اطلاع ذی‌نفع می‌رساند.مورد بعدی در مورد شرکت‌های دولتی است. که مطابق قانون سازمان حسابرسی در خصوص اجرای بودجه و عملکرد مالی شرکت‌های دولتی مکلف است که نظارت‌های لازم را داشته باشد و مراتب تخلف را به دیوان محاسبات و مراجع قضایی اعلام کنند. در نهایت دادستان و دادگاه‌های دادگستری می‌توانند جرایم کیفری خاص کارکنان و مدیران را مورد بررسی و رسیدگی قرار دهند.مراجع قضایی جرایمی از قبیل گرفتن پورسانت، تصرف غیر قانونی در اموال دولتی، تبانی، تدلیس و مداخله در معاملات دولتی، اختلاس و ارتشا که در قانون مجازات اسلامی و سایر قوانین کیفری مانند قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی به آن اشاره شده است و ممکن است مدیران متهم به ارتکاب آنها بشوند رسیدگی می‌کنند.در قانون منع مداخله کارکنان در معاملات دولتی آمده که مدیران نمی‌توانند با اقوام درجه یک خود در همان اداره قرارداد منعقد کنند و کسانی که با اقوام درجه یک خود معامله کنند، مرتکب جرم شده‌اند. این مراجع به دلیل نظارت بر عملکرد مقامات تعیین شده‌اند.
چه مجازات‌هایی برای متخلفان در نظر گرفته شده است؟
در پاسخ به این سوال باید بگویم که نوع اعمال مجازات بستگی به نوع تخلف دارد. برای مثال در مجازات کیفری باید به قوانین کیفری مراجعه کرد. مثلا اگر مدیری مرتکب اختلاس، ارتشا و کلاهبرداری شود، مجازات شدیدتری را در بر دارد. مجازات برای مقامات کشوری در خصوص این گونه از جرایم، سنگین‌تر و شدیدتر پیش‌بینی شده است.در مورد جرایم مربوط به صلاحیت هیئت‌های مستشاری، قانون دیوان محاسبات در ماده ۲۳ تخلفات را برشمرده و در تبصره این ماده مجازات آنها را تعیین کرده است. هیئت‌های مستشاری علاوه بر موارد مذکور در این قانون به موارد زیر نیز رسیدگی و انشای رای می‌کند.
الف – عدم ارایه صورت‌های مالی، حساب درآمد و هزینه، دفاتر قانونی و صورت حساب کسری و یا اسناد و مدارک در موعد مقرر به دیوان محاسبات کشور.
ب – تعهد زاید بر اعتبار و یا عدم رعایت قوانین و مقررات مالی
ج – عدم واریز به موقع درآمد و سایر منابع تامین اعتبار منظور در بودجه عمومی به حساب مربوط و همچنین عدم واریز وجوهی که به عنوان سپرده یا وجه الضمان و یا وثیقه و یا نظایر آنها دریافت می‌شود.
د- عدم پرداخت به موقع تعهدات دولت که موجب ضرر و زیان به بیت المال می‌شود.
ه – سواستفاده و غفلت و تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی و یا هر خرج یا تصمیم نادرست که باعث اتلاف با تضییع بیت المال بشود.
ی- رسیدگی و صدور رای نسبت به گزارش‌های حسابرسی و گواهی حساب‌های صادره توسط دیوان محاسبات کشور
و- پرونده‌های کسری ابواب‌جمعی مسئولین مربوط
ز- ایجاد موانع و محضورات غیرقابل توجیه از ناحیه مسئولان ذیربط دستگاه‌ها در قبال ممیزان و یا حسابرس‌ها و سایر کارشناسان دیوان محاسبات کشور در جهت انجام وظایف آنان
ح – پرداخت و دریافت‌هایی که خلاف قوانین موجود به دستور کتبی مقامات مسئول صورت گیرد.
ط – تایید و یا صدور رای نسبت به گزارشات حسابرسان داخلی و خارجی شرکت‌ها و موسسات و سازمان‌های مربوط.
در تبصره همین ماده آمده که هیئت‌ها در صورت احراز وقوع تخلف ضمن صدور رای نسبت به ضرر و زیان وارده متخلفان را حسب مورد به مجازات‌های اداری ذیل محکوم می‌کند: الف – توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی ب – کسر حقوق و مزایا حداکثر یک سوم از یک‌ماه تا یکسال ج – انفصال موقت از یک‌ماه تا یکسال د – اخراج از محل خدمت هـ – انفصال دایم از خدمات دولتی.
در باره بازرسی کل کشور باید گفت که این سازمان نمی‌تواند مجازات صادر کند. اگر تخلف مالی باشد به دیوان محاسبات کشور و اگر غیرمالی باشد به هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و در مورد جرایم به مراجع قضایی ارجاع می‌کند.در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری برای تنبیه اداری متخلف مواردی از قبیل توبیخ، کتبی، کسر حقوق و مزایا، انفصال موقت، بازخریدی، اخراج و انفصال دایم از خدمات دولتی، محرومیت از انتصاب به پست‌های مدیریتی و حساس در دستگاههای اجرایی پیش‌بینی شده است.برخی از تخلفات مربوط به مدیران مانند گزارش نکردن تخلف کارمندان زیر مجموعه است. ماده ۸ قانون تخلفات اداری می‌گوید: رسیدگی به تخلفات قبلی کارمندان مامور مشروط بر اینکه بیش از یک سال از ماموریت آنها نگذشته باشد توسط هیئت‌های بدوی و تجدید نظر دستگاه متبوع کارمند صورت می‌گیرد و دستگاه محل ماموریت مکلف به اجرای آن است. در صورتی که دستگاه محل ماموریت از اجرای رای امتناع ورزد یا امکان اجرای رای با توجه به شرایط خاص دستگاه یادشده موجود نباشد، دستگاه متبوع مستخدم می‌تواند راسا نسبت به لغو حکم ماموریت اقدام کند و رای صادر شده را به اجرا درآورد.در ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی آمده است: هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمان‌ها یا شوراها یا شهرداری‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و یا وابسته به دولت و یا نهادهای انقلابی و بنیادها و موسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره می‌شوند و دیوان محاسبات و موسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و ماموران به خدمات عمومی اعم از رسمی وغیررسمی وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یاسایر اموال متعلق به هر یک از سازمان‌ها و موسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد بدون آن که قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد، متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم می‌شود و در صورتی که منتفع شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتی که به علت اهمال یا تفریط موجب تضییع اموال و وجوه دولتی شود و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زاید بر اعتبار مصرف کرده باشد.
قوانین سایر کشورها در این زمینه چه مقرراتی را پیش‌بینی کرده است؟
در این خصوص باید گفت که این به سلامت اداری در آن کشور مربوط می‌شود. البته سلامت اداری دغدغه تمام نظام‌هاست و پاکدستی مدیران از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. به طور کلی تمامی کشورها مجازات‌ها و جرایم خاصی برای نظارت بر عملکرد مدیران و کارکنان خود دارند. ما نیز اخیرا درکشورمان در ارتباط با این موضوع قانونی تحت عنوان قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد اداری تصویب کرده‌ایم که شایان ذکر است قانون خوب و مناسبی به شمار می‌رود.
هیئت رسیدگی به تخلفات مدیران، از چه افرادی تشکیل شده و چگونه انتخاب شده‌اند؟
این موضوع، موضوع جدیدی است که در بند (ه) الحاقی به ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشورمصوب ۱۳۸۷ به آن اشاره شده است. مطابق این بند گزارش سازمان بازرسی در مورد تخلفات مدیران (البته مدیران مربوط به قوه‌قضاییه و قوه‌مقننه از این امر مستثنی هستند) باید در هیات رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست‌جمهوری بررسی شود.در ماده ۶ قانون تخلفات اداری آمده است: اعضای هیات‌های بدوی و تجدیدنظر علاوه بر تدین به دین مبین اسلام و عمل به احکام آن و اعتقاد و تعهد به نظام جمهوری اسلامی ایران و اصل ولایت فقیه، باید دارای شرایط زیر باشند:تاهل-حداقل ۳۰ سال سن-حداقل مدرک تحصیلی فوق دیپلم یا معادل آن البته در موارد استثنایی داشتن مدرک دیپلم حسب مورد با تایید هیات عالی نظارت بلامانع است. در هر هیات باید یک نفر آشنا به مسائل حقوقی عضویت داشته باشد و حداقل دو نفر از اعضای اصلی هیات‌های بدوی و تجدیدنظر باید از بین کارکنان همان سازمان یا وزارت خانه که حداقل پنج سال سابقه کار دولتی دارند، به این سمت منصوب شوند.