سایت حقوقی وکیل محمد مقصود وکیل محمد مقصود ؛ وکالت و مشاوره در امور حقوقی
مجلس هشتم در حالی به پایان رسید که دولت در تمام طول دوران فعالیت آن در اجرای وظیفه خود در خصوص ارسال مصوبات به مجلس تعلل می‌کرد. باید دید در این خصوص تعامل دولت با مجلس نهم چگونه خواهد بود.
در خردادماه رییس مجلس شورای اسلامی با استناد به بررسی‌های اولیه هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین و اعمال نظر مقدماتی این هیئت، ۱۴ مصوبه هیئت وزیران را مغایر با قوانین جاری کشور تشخیص داد. بنابراین معلوم است که مجلس نهم نیز در اجرای وظیفه تطبیق مصوبات استوار است.قانون اساسی میثاق مردم است که رییس‌جمهوری بر حفظ و حراست از آن سوگند خورده است. در این قانون برای نظارت بر هر مصوبه و مقرره‌ای، نهادی پیش‌بینی شده است.
مصوبات قوه‌مجریه
در قانون اساسی دو اصل وجود دارد که به صلاحیت قوه‌مقننه در نظارت بر مصوبات دولت اشاره دارد.
اصل ۸۵: اصل ۸۵ قانون اساسی مقرر کرده است که مجلس شورای اسلامی می‌تواند اجازه تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسه های دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. همچنین مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد. تشخیص این که مصوبه دولت مغایر با شرع یا قانون اساسی نباشد، با شورای نگهبان و تشخیص این که مصوبات دولت مغایر با قوانین و مقررات عمومی نباشد، با مجلس است.
در میان قوانین و مقررات، سلسله مراتبی از نظر اهمیت وجود دارد. قانون اساسی مهم ترین قانون کشور است، شورای نگهبان مواظب است که هیچ قانونی برخلاف آن تصویب نشود. در مرتبه بعدی قوانین و مقررات عمومی است، و در درجه سوم، مقررات، آیین‌نامه‌ها و مصوبات دولت است. مصوبات دولت نسبت به قوانین مجلس در مرتبه پایین‌تری قرار دارد و مطابق قانون اساسی مجلس باید نظارت کند که این مصوبات مخالف قوانین عمومی نباشد. در حقیقت شان قوه‌مقننه اجرای قانون است و این مجلس است که وظیفه اصلی قانونگذاری را بر عهده دارد. دولت باید مصوبات خود را هم به مجلس و هم به شورای نگهبان بفرستد تا آنها تکالیف نظارتی خود را انجام دهند. این وظیفه مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی بر عهده دولت است.
اصل ۱۲۸: علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مامور تدوین آییننامههای اجرایی قوانین می‌شود، هیئت وزیران حق دارد برای اجرای وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد. ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. این مقررات دولت، تشکیل‌دهنده گروه سوم از مقرراتی است که نسبت به قوانین عادی و قانون اساسی کمترین اعتبار را دارد. اصل ۱۳۸ نیز مانند اصل ۸۵ قانون اساسی مقرر می‌کند که تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در اصل ۸۵، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.
وظیفه دولت و مجلس
متن اصول ۸۵ و ۱۲۸ قانون اساسی بر وظیفه رییس‌جمهوری بر ارسال مصوبات خود به مجلس صراحت دارد، به نظر می‌رسد هیچ موضوعی نمی‌تواند وظیفه اجرای قانون بخصوص اجرای قانون اساسی را از دوش ریاست قوه‌مجریه بردارد. بنابراین هیچ‌چیز نمی‌تواند جلوی ایفای این تکلیف دولت را بگیرد بنابراین باید دید منشای اصلی شانه خالی کردن از اجرای قانون چیست؟ مجلس هشتم در خصوص اجرانشدن این تکلیف مدت‌ها سکوت کرد تا این که بالاخره نمایندگان مجلس پس از آنکه دولت ماه‌ها در ادای این تکلیف خود تعلل کرد نسبت به آن واکنش نشان دادند اما باید گفت که مجلس نسبت به اجرای قانون باید حساسیت بیشتری داشته باشد و به محض مواجهه با یک انحراف قانونی با آن برخورد کند تا اجرای قانون قربانی مصالح نشود. به هر حال مجلس از مجموعه‌ای از ابزارهای نظارتی برخوردار است که به وسیله آن می‌تواند در صورت نیاز دولت را به اجرای قانون وادار کند، طرح سوال، تذکر و استیضاح از جمله ی این ابزارهاست. باید توجه داشته باشیم که رفتار حکومت در سرنوشت فرد و جامعه تاثیر بسزایی دارد.
امیرالمؤمنین علی علیه‌السلام می‌فرمایند: «اذا تغیر السلطان تغیر الزمان» یعنی هنگامی که زمامدار جامعه عوض شود، مردم روزگار نیز عوض می‌شوند. بنابراین همیشه باید متوجه تاثیر رفتارهای خلاف قانون بر فرهنگ و اجتماع بود. حکومت در همه شئون با مردم در ارتباط است و افراد به شدت از آن الگوگیری می‌کند بخصوص در جوامعی مانند جامعه ما که نقش دولت بسیار پررنگ است.
آیین مطابقت قوانین
اما در ادامه باید به بررسی ساز و کار اجرای این وظیفه نظارتی مجلس پرداخت. قانون اساسی کشور ما، برای کنترل مصوبات دولت، بخشنامه‌های رییس‌جمهوری و دیگر مقامات قوه‌مجریه دو مرجع متفاوت و مقتدر پیش‌بینی کرده است؛ یکی دیوان عدالت اداری و دیگری رییس مجلس شورای اسلامی. این وظیفه و صلاحیت در دو اصل مختلف از قانون اساسی مورد تصریح قرار گرفته است. اما در مورد نحوه اجرای این اصول همواره مقاومت‌هایی از سوی دولت‌ها بروز کرده است.
قانونی تحت نام «قانون الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجرای اصل (۸۵) و (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باره مسئولیت‌های رییس مجلس شورای اسلامی» در تاریخ ۸/۱۲/۱۳۸۷ به تصویب رسیده است که در این خصوص دارای اهمیت است.
در مهم ترین تغییر ناشی از قانون جدید، به دلیل خودداری دولت از اصلاح مصوبه‌هایی که مورد ایراد قرار می‌گرفت، طی تبصره ۴ اعلام شد: «چنانچه تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد رییس مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و پس از اعلام ایراد به هیئت وزیران، ظرف مدت مقرر‌در قانون، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نشود، پس از پایان مدت مذکور حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد، ملغی‌الاثر خواهد بود». به این ترتیب اختیارات رییس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر پیرامون مصوبات دولت دارای ضمانت‌اجرای قوی شد.
تدبیر دیگری که برای تقویت نظارت بر مصوبات دولت صورت گرفت، تعیین ساز و کار اجرایی برای اعمال این نظارت، از طریق تاسیس و تشکیل «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» بود. ناگفته پیداست که اجرایی شدن این وظیفه مهم، تخصصی و پر حجم نیازمند ساز و کار ویژه‌ای است، که از شخص رییس مجلس انتظار نمی‌رود. به همین دلیل و بر مبنای تبصره ۵، «رییس مجلس شورای اسلامی به منظور بررسی و اعلام نظر مقدماتی نسبت به تصویب‌نامه‌های هیئت وزیران و کمیسیون‌های مربوط می‌تواند از وجود کارشناسان خبره در رشته‌های مختلف حقوقی، مالی، اداری و … (بدون ایجاد ردیف سازمانی) به عنوان عضو هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین استفاده کند. نظرات و آرای هیئت مزبور جنبه مشورتی دارد و اتخاذ تصمیم نهایی با رییس مجلس است».
تبصره ۶ هم، به رییس مجلس شورای اسلامی اجازه داد تا یک نفر را به سمت رییس هیئت و با عنوان مشاور رییس مجلس انتخاب کند. همچنین اعطای اختیار تدوین آیین‌نامه اجرایی این قانون با رییس مجلس شورای اسلامی بود؛ امر کم سابقه‌ای که به هرحال در تاریخ ۹/۱۲/۱۳۷۸ به تایید شورای نگهبان هم رسید. به موجب تبصره ۷ الحاقی «رییس مجلس می‌تواند آیین‌نامه اجرایی این قانون را تصویب کند».
چگونگی رسیدگی به مصوبات دولت
به دنبال اعطای حق یاد شده، رییس وقت مجلس شورای اسلامی «آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی» را تصویب و ابلاغ کرد (چاپ شده در روزنامه رسمی‌شماره ۱۶۰۷۶ مورخ ۱۸/۲/۱۳۷۹).
این آیین‌نامه پس از تعریف برخی از عناوین و اصطلاحات، تعیین مسئولیت و اختیارات رییس و دبیر «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین»، فصل چهارم را به نحوه «تشکیل و ترتیب جلسات، چگونگی بررسی مصوبات و موضوعات مطروحه، اخذ رای و انشای آن» اختصاص داده است.به دستور ماده ۹ آیین‌نامه، در صورتی که همه یا اکثریت شرکت‌کنندگان در رای مصوبه را مغایر با قانون تشخیص دهند، دبیر هیئت آرای مربوط را به عنوان رای مقدماتی هیئت به وسیله دورنگار به نماینده دولت ابلاغ می‌کند. نماینده مزبور، حداکثر ظرف ۵ روز از تاریخ ابلاغ مزبور، فهرست رای یا آرایی را که قابل بررسی مجدد می‌داند، به وسیله دورنگار به دفتر هیئت اعلام و حداکثر تا دو هفته از تاریخ ابلاغ رای فرصت دارد در یکی از جلساتی که برای بررسی مجدد مصوبه یا مصوبات مورد نظر تعیین خواهد شد حضور یابد. اگر نماینده دولت حضور نماینده یا نمایندگان ذی ربط وزارت خانه‌ها، مؤسسه ها، شرکت‌ها و نهادهای مربوط را ضروری بداند حضور آنان هم در هیئت منعی ندارد.
همچنین چنانچه نماینده دولت مهلت دو هفته‌ای مزبور را کافی نداند می‌تواند قبل از انقضای این مهلت درخواست خود در مورد تمدید حداکثر یک هفته مهلت دیگر را به دفتر هیئت به وسیله دورنگار اعلام کند مجرد این اعلام، موافقت با درخواست مزبور تلقی می‌شود.
در هر حال، طبق ماده ۱۰ جلسه هیئت با حضور نماینده دولت و عندالاقتضاء نماینده یا نمایندگان ذی ربط تشکیل، و نظرات و استدلال‌های آنان شنیده می‌شود. اگر اعضای هیئت از رای قبلی خود عدول نکرده، و کماکان مصوبه دولت را مغایر با قوانین بدانند، نوبت به اعلام مغایرت مصوبه و ابلاغ به مراجع ذی ربط می‌رسد.
چگونگی اعلام مغایرت مصوبات دولت با قوانین
فصل پنجم «آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی»، به تبیین چگونگیِ «اعلام مغایرت مصوبه و ابلاغ به مراجع ذی ربط» اختصاص یافته است. نگاهی اجمالی به ماده ۱۱ از آیین‌نامه به سادگی اثبات می‌کند که رییس مجلس باید، و نه این که می‌تواند! خلاف قانون بودن مصوبه را به مراجع مربوط اعلام کند. آن مراجع نیز موظف به ترتیب اثر بر نظر رییس مجلس هستند. متن ماده ۱۱ چنین است: «رای مربوط به مغایرت تمام یا قسمتی از مصوبه با قانون که به عنوان رییس‌جمهوری از طرف رییس مجلس امضا می‌شود پس از ثبت و شماره‌گذاری در دفتر هیئت به شرح ذیل ابلاغ می‌شود:
۱ – ۱۱ – ارسال نسخه اصلی رای به دبیرخانه مرکزی ریاست جمهوری برای آگاهی رییس‌جمهوری و دستور اقدام لازم.
۲ – ۱۱ – ارسال یک نسخه از تصویر رای به وسیله دورنگار به دفتر هیئت دولت.
زمان ارسال این تصویر به دفتر مزبور، تاریخ ابلاغ رای به هیات‌وزیران محسوب و ملاک انجام تکلیف قانونی موضوع ماده واحده قانون نحوه اجرای اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی است. (در صورت اصلاح نکردن یا لغو مصوبه مورد نظر در مهلت قانونی هفت روزه که مستلزم ملغی‌الاثر بودن تمام یا قسمتی از مصوبه مزبور از انقضای این‌مهلت است دفتر هیئت دولت فورا مراتب را حسب مورد به مرجع یا مراجع اجرایی مربوط برای توقف اجرا اعلام می‌کند)۳ – ۱۱ – ارسال یک نسخه از تصویر رای به وسیله دورنگار به دفتر معاون حقوقی و مجلس رییس‌جمهوری برای آگاهی و پیگیری قضیه از‌جهت اصلاح یا لغو مصوبه و در صورت اصلاح نکردن یا لغو مصوبه، اعلام فوری مراتب حسب مورد به مرجع یا مراجع اجرایی به شرح عبارت داخلی پرانتز بند فوق.۴ – ۱۱ – ارسال یک نسخه از تصویر رای وسیله دورنگار حسب مورد، به سازمان برنامه و بودجه، خزانه‌داری کل، دیوان محاسبات کشور، زارت خانه ذی ربط و سایر مراجع اجرایی، حسب مورد به منظور اعمال نظارت یا انجام تکلیف قانونی» در انتها باید تاکید کرد که اجرای قانون خط قرمزی است که نسبت به عبور از آن باید بسیار حساس بود و مته بر خشخاش گذاشت، چرا که وقتی میثاق ملت و مادر قوانین در یک کشور نادیده گرفته شود، معلوم نیست اجرای قوانین عادی به چه سرنوشتی دچار خواهد شد.
حمایت:۲۹/۴/۱۳۹۱