سایت حقوقی وکیل محمد مقصود وکیل محمد مقصود ؛ وکالت و مشاوره در امور حقوقی
زندانها آخرین ایستگاه برای افرادی است که قربانی آسیبهای اجتماعی بوده اند. کارشناسان بر این عقیدهاند که مدیریت مناسب شهری، عوامل بروز آسیبهای اجتماعی را به حداقل رسانده و جمعیت مجرمان را کاهش خواهد داد. آنها می گویند مدیریت واحد و یکپارچه از عوامل قطعی مدیریت مناسب شهری است. رییس سازمان بازرسی کشور در سخنانی با اشاره به نتایج تحقیقات معاونت برنامهریزی و توسعه منابع انسانی ریاست جمهوری و مجلس تصریح می کند که ۲۳ وظیفه باید از شرح وظایف دولت خارج و در اختیار مدیریت شهری قرار گیرد. آموزش، ورزش، بهداشت، بهزیستی، کتابخانهها و بسیاری از خدمات مشابه باید به شهرداری و مدیریت شهری ملحق شود.
تهیه برنامه جامع مدیریت شهری، موضوعی است که مدتها برنامهنویسان کلان کشور، بر آن تاکید میکنند اما تاکنون چنین برنامه جامعی در قالب یک قانون جامع و کامل جنبه خارجی پیدا نکرده است. در برنامه پنجم توسعه نیز، بار دیگر به این موضوع پرداخته شده است؛ بر اساس ماده ۱۷۳ برنامه پنجم توسعه، دولت مجاز است نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری بهمنظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدیهای دستگاههای دولتی به بخشهای خصوصی و تعاونی و شهرداریها، بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها و ارتقای جایگاه شهرداریها و اتحادیه آنها اقدام قانونی بهعمل آورد.
اما برنامه پنجم توسعه اولین برنامه میانمدتی نیست که به این موضوع اشاره میکند. در برنامههای توسعه قبلی نیز برنامهنویسان بر اهمیت این موضوع واقف بودند و بر آن تاکید داشتند. اما تاکنون با وجود تاکید قوانین و مقررات بر واگذاری امور شهرها به شهرداریها و همچنین تاکید قوانینی مثل قانون اصل ۴۴ قانون اساسی، هنوز گام بلند و جدی در این خصوص برداشته نشده است. این گزارش،زمینههای قانونی موضوع را در گفتوگو با نمایندگان مجلس و صاحب نظران بررسی می کند.
مجلس برای واگذاری امور به مدیریت شهری برنامه دارد
رویکرد برنامه پنجم توسعه، در توجه و استقلال مدیریت شهری و توجه به آن، ناشی از رویکردی است که در کشور برای خصوصیسازی و کوچکتر کردن دولت وجود داشته است.
حمیدرضا فولادگر، نماینده مردم اصفهان در خصوص برنامه پنجم توسعه و تاکید آن بر مدیریت واحد و یکپارچه شهری میگوید: مجموعه مصوبات لایحه برنامه پنجم توسعه در ارتباط با مدیریت شهری و حمایت از شهرداریهاست.
رییس کمیسیون اصل ۴۴ قانون اساسی در این باره به ماده ۱۶۵ مکرر اشاره می کند که بر بحث مدیریت واحد شهری تاکید دارد. همچنین براساس سیاستهای اصل۴۴ قانون اساسی، مجلس برنامه جامعی برای مدیریت شهری دارد که بر واگذاری تصدی مدیریت شهر به شهرداریها، بخش خصوصی و تعاونیها تاکید دارد. براساس نظرات مجلس در برنامه پنجم، دولت برای تامین منابع مالی و سیاستگذاری کلان مطابق با اصل ۴۴ قانون اساسی اقدام خواهد کرد. مسئولیت دولت، تصمیمگیریهای حاکمیتی است و شهرداریها متولی اداره امور شهر هستند.
ضرورت تقویت نهادهای محلی
نه تنها در مجلس که قلب قانونگذاری کشور است، بلکه در مدیریت شهری به کارآمدتر بودن تجمیع امور اداره شهرها در شهرداریها تاکید میشود.
سید علی میرنجاتی، در همین رابطه درباره جایگاه مدیریت شهری در برنامه پنجم توسعه میگوید: قانون برنامه پنجم توسعه که روند آبادانی، عمران و توسعه پایدار و متوازن کشور را با توجه به اهداف و الزامات سند چشم انداز نظام مقدس اسلامی در پنج سال آینده برنامه ریزی و عملیاتی می کند، حاصل تلاش آگاهانه، عالمانه و برنامه ریزی شده دولت ، مجلس و کارشناسان و اساتید کشور است.
دبیر مجمع نشست شهرداری های کلان شهرهای کشور قانون مذکور را در حوزه مدیریت شهری دارای احکام بسیار مترقی دانسته و اجرای آنها را تحولی عظیم در توسعه پایدار و موزون شهرها، ساختار مدیریت واحد، درآمدهای پایدار جهت اداره و مدیریت شهرها در ظرف پنج سال قلمداد می کند.
وی میگوید: امروزه شهرداری ها به عنوان موسسات عمومی غیردولتی و دستگاه های اجرایی که انجام امور مدیریت محلی و شهری را در راستای سیاست های کلان و برنامه های میان مدت کشور برعهده دارند، به دلیل تحولات جمعیتی ناشی از افزایش مهاجرت و در نتیجه توسعه شهرها مستلزم بازنگری و تحول جدی در حوزه مدیریت شهری و شهرداری ها و تقویت نهادهای محلی (شهرداری ها و شوراهای اسلامی) هستند که تحقق این مهم در راستای سیاست های راهبردی و قانون برنامه پنج ساله کشور امکان پذیر است.
علی اصغر یوسفنژاد، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی نیز دیگر نماینده مجلس است که درباره رویکرد برنامه پنجم توسعه نسبت به مدیریت شهری میگوید: مجلس در برنامه پنجم توسعه، قوانین خوبی برای تحقق درآمد پایدار برای شهرداری ها وضع کرده و به تقویت مدیریت شهر همت گماشته است.
در حالی که در کشور، نوعی گرایش به سوی انتزاع امور مربوط به شهرها از دولت و الحاق آن به شهرداریها وجود دارد و از سوی دیگر از آنجا که دولت مطابق برنامه پنجم توسعه، مجاز در تصویب طرح مدیریت جامع شهری شده است، این فرصت موقعیت مناسبی را ایجاد میکند که برای تحقق چنین هدفی نقشه راه و قانون جامع و مانعی تصویب شود تا نهادهای موازی را از بین برده و وحدت وظایف را ایجاد کند. در چنین شرایطی که بخاطر از بین رفتن نهادهای موازی و تجمیع امور در شهرداریها، نظارت دقیقتر و پاسخگویی کارآمدتر خواهد شد.
واگذاری وظایف سازمان بهزیستی به شهرداری
در کشور ما، استقلال قوا حکم میکند که برقراری عدالت، مبارزه با جرایم و رسیدگی به آنها، برعهده قوهقضاییه باشد؛ اما در اصل استقلال قوا، باید به موضوع ارتباط قوا نیز اشاره کرد. بدین معنی که انجام وظایف هر یک از قوا، نیازمند ارتباط، همکاری و هماهنگی سایر قواست.
عدم این همکاهنگی و همکاری، هر یک از قوا را در تحقق وظیفه خود ناکام میگذارد. به عنوان مصداق این موضوع میتوان به وظیفه پیشگیری از جرم و مبارزه با مجرمان اشاره کرد. به عنوان اصل و قاعده، این وظیفه برعهده قوهقضاییه است اما این قوه، در هر بخش از جرایم، وظیفه خود را با همکاری سازمانهای دیگری پیش میبرد.
به عنوان مثال، در جرایم حوزه شهری مثل اعتیاد، تکدیگری، پیشگیری از جرایم شهری و… علاوه بر قوهقضاییه، شهرداری و بهزیستی و دیگر سازمانها نیز وظایفی برعهده دارند. برای اینکه قوهقضاییه، در وظیفه خود موفق عمل کند، نیاز به پیشنیازهایی دارد که سازمانهایی مثل بهزیستی و شهرداری با انجام وظایف قانونی خود آن را فراهم می کنند.
هر حلقه از این زنجیر ایراد داشته باشد کل آن دچار مشکل میشود. این در حالی است که عملا در حوزه وظایف بهزیستی و شهرداری، اشتراکات و تداخل زیادی وجود دارد که این سازمانها را گاه در انجام وظیفه خود با مشکل روبهرو میکند.
بنابراین باید بستر سالمی ایجاد شود که قوهقضاییه بتواند وظایف خود را بدرستی انجام دهد. موازیکاری و اشتراک در وظایف در دو نهاد شهرداری و بهزیستی که وابسته به دو مجموعه مجزا بوده و مدیریت واحدی ندارند، مانع از تشکیل بستر مورد نیاز دستگاه قضایی برای حرکت درست در مسیر خود میشود. برای همین برخی از مسئولان قضایی، به این موضوع حساس شدهاند و موضوع ادغام وظایف مدیریت شهری را پیگیری میکنند.
تلاش برای رسیدن به مدیریت یکپارچه شهری
رویکرد کوچکتر کردن دولت را باید یکی از سیاستهای پایدار کشور در سالهای اخیر دانست که در قوانین و مقررات مختلف بازتاب داشته است.
برنامههای بودجه، قوانین توسعه پنجساله و مهمتر از همه، قانون «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» وجود چنین رویکردی را تایید میکنند.
هرچند این قوانین به جنبههای اقتصادی موضوع توجه دارند، اما میتوان گفت که برخی از وظایف اجتماعی دولت نیز در کشور ما متولی متخصص در خارج از ساختار دولت دارد که میتواند آن وظایف را با هزینه بهتر و بازدهی بالاتر انجام دهد.
در برنامه پنجم توسعه، برونسپاری وظایف دولتی به سازمانهای غیردولتی که شهرداری را نیز میتواند در برگیرد، در برخی از مواد پیشبینی شده است.
به عنوان مثال در ماده ۳۸ قانون برنامه پنجم توسعه گفته شده است: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مجاز است بدون تحمیل بار مالی جدید، نظارت بر موسسات ارایهدهنده خدمات سلامت را بر اساس استانداردهای اعتبار بخشی مصوب، به مؤسسات در بخش غیردولتی واگذار کند. به نسبتی که نظارت به موسسات مذکور واگذار میشود منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی آزاد میشود. بخشی از منابع مالی آزادشده مذکور در قالب موافقتنامه مبادلهشده با معاونت به دستگاه قابل پرداخت است.
در میان خط مشیها و سیاستهای کلی کشور، کوچکتر کردن دولت جزو رئوس و در کانون توجه است.
این موضوع، از طریق خصوصیسازی، کوچکتر کردن سازمان اداری دولت با روشهایی مثل کمکردن وزارتخانهها و ادغام و… دنبال میشود.در همین زمینه، صحبتهای مبنی بر واگذاری امور شهری به مدیریت شهری بیان شده است. بهزیستی از جمله نامزدهای وقوع چنین رخدادی است. دلیل این موضوع وجود اشتراکات فراوان در وظایف این دو سازمان است. وظایف این سازمان، چنانکه در ادامه به آن اشاره خواهیم کرد، ارتباط تام و تمامی با حوزه شهری دارد.
واگذاری وظایف غیرحاکمیتی به مردم، دولت را چابک می کند
نایب رییس مجلس شورای اسلامی از مهمترین راهکارهای کارآمدن کردن دولت را واگذرای وظایف غیرحاکمیتی به مردم میداند و میگوید: برای رسیدن به مقصد باید کارهای تصدیگری که متاسفانه در دولت بسیار دیده میشود را به مردم واگذار کنیم تا یک دولت چابک و با قدرت نظارت بالا مسیر سپردن کار به بخش غیردولتی را مدیریت و حمایت کند.
سیدمحمدحسن ابوترابی فرد در رابطه با اهمیت کارآمدتر بودن یا کوچکتر شدن دولت، می گوید: ما راهی برای کارآمدتر کردن دولت نداریم، مگراینکه وظایف غیرحاکمیتی را به مردم بسپاریم. برای رسیدن به مقصد باید کارهای تصدیگری که متاسفانه در دولت بسیار دیده میشود به مردم واگذار کنیم تا یک دولت چابک و با قدرت نظارت بالا مسیر سپردن کار به بخش غیردولتی را مدیریت و حمایت کند.
واگذاری بهزیستی به مدیریت شهری
تردیدی نیست که کوچکتر کردن و کارآمدتر کردن دولت هم یک ضرورت عملی است و هم یک تکلیف قانونی اما سوال در چگونگی رسیدن به چنین هدفی است.
اصولا چه ضرورتی باعث میشود که این امور از دولت به شهرداریها واگذار شود. بیتردید، برای کوچکتر کردن دولت، فربهتر کردن دیگر سازمانها مثل شهرداری، چندان مناسبتی با منطق ندارد. آنچه مورد تاکید است، بازنگری در وظایف سازمانها و کاهش موازیکاری است. در غیر این صورت، اگر بخواهیم، هرچه که در اختیار دولت بوده به بهانه تبعیت از سیاست کوچکترسازی دولت بگیریم و آن را دوباره زیرنظر مدیریت شهری قرار دهیم، در این صورت از چاله به چاه افتادهایم. بنابراین، ضرورت انتقال برخی از وظایف دولت در ارتباط با شهر و شهروندان به مدیریت شهری، کاهش موازیکاری و از بینبردن نهادهای موازی و ادغام وظایف مشابه در یک سازمان است. چنین موازیکاری و مشابهت وظایفی بین شهرداری و بهزیستی وجود دارد.
هر دوی این سازمانها در برخی از موضوعات دارای تکالیفی هستند اما چون به نهادهای مختلفی وابسته هستند، هماهنگی در اجرای این وظایف کم است، برای همین پیشنهاد میشود که انتقال این وظایف به مدیریت شهری در اولویت قرار بگیرد. با بررسی قوانین مربوط به فعالیت دو سازمان شهرداری و بهزیستی، بیشتر به اشتراک در وظایف میان این دو سازمان پی میبریم.
سازمان بهزیستی کشور به موجب لایحه قانونی مورخ۲۴ تیر ۱۳۵۹، از ادغام ۱۶ سازمان، نهاد، موسسه و انجمن تشکیل شد تا با اتخاذ تدابیر و ارایه خدمات و حمایتهای غیربیمهای با حفظ ارزشها و کرامت والای انسانی و تکیه بر مشارکتهای مردم و همکاری نزدیک سازمانهای ذیربط، در جهت گسترش خدمات توانبخشی، حمایتی، بازپروری و پیشگیری از معلولیتها و آسیبهای اجتماعی و کمک به تامین حداقل نیازهای اساسی گروههای کم درآمد، اقدام کند.
در تیرماه سال ۱۳۸۳ بر اساس قانون ساختار وزارت رفاه و تامین اجتماعی این سازمان از وزارت بهداشت جدا و به وزارت رفاه ملحق شد و با ادغام برخی از وزارتخانهها در نیمه نخست سال جاری، هماکنون باید آن را زیرمجموعه وزارت تازه تاسیس «کار، تعاون و رفاه اجتماعی» دانست.
کودکان خیابانی، یکی از حوزههای اشتراک وظایف شهرداری و سازمان بهزیستی است. سازمان بهزیستی کشور موظف است با همکاری و مشارکت شهرداری، انجمنهای خیریه، تشکلهای غیردولتی و نیروی انتظامی و با استفاده از مددکار اجتماعی (در قالب تیم تخصصی سیار یا مستقر در مراکز که با همکاری شهرداریها سازماندهی خواهد شد) نسبت به شناسایی، جذب، پذپرش و توانمندسازی کودکان خیابانی در تمامی مراکز استانها و در صورت صلاحدید کارگروه اجتماعی استان در شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر اقدام کند. (ماده ۲ قانون ساماندهی کودکان خیابانی) این اختلاط وظایف، انجام تکلیف را گاه با مشکلاتی نیز روبهرو کرده است.
مقررات دیگری نیز در مورد کودکان کار وجود دارد که به وظایف شهرداری و بهزیستی اشاره میکند. این وضع موجب شده که هماهنگی در اجرای وظایف بین این دو سازمان دشوار باشد.
پیشگیری یکی دیگر از موضوعاتی است که برعهده شهرداری، بهزیستی و البته برخی سازمانهای دیگر قرار گرفته است. در برنامه پنجم توسعه، به وظیفه شهرداری در پیشگیری از جرم اشاره شده است؛ در حالی که این وظیفه، همزمان برعهده شهرداریها نیز قرار دارد. شهرسازی و معماری برای عبور معلولان، حوزه دیگر اشتراک این دو سازمان است. ساماندهی متکدیان نیز عرصه اختلاط وظایف این دو سازمان است. در بسیاری دیگر از موضوعات شهرداری و بهزیستی دارای وظایف مشترک و موازی هستند.
با همه این احوال، مبانی قانونی ادغام و واگذاری بهزیستی به شهرداری هنوز فراهم نیست و باید با تصویب قانون یا مقررهای چنین اتفاقی بیفتد. موضوع از بین بردن وظایف موازی در شهرداری و بهزیستی موضوع تازهای نیست. در سال ۱۳۷۲، بخشی از وظایف شهرداری که در ارتباط با وظایف بهزیستی قرار داشت به این سازمان واگذار شد.
قانون ادغام واحدهای تربیتی شهرداریهای سراسر کشور در سازمان بهزیستی نشان میدهد که پیش از این نیز تلاشهایی برای از بین بردن اختلاط وظاف این دو سازمان انجام شده است و اکنون در اوایل دهه نود که سیاستهای کشور به سوی خصوصیسازی و کوچکتر کردن دولت تمایل دارد، احتمال برای به بار نشستن این تلاشها بیش از گذشته خواهد بود.
منابع:
۱- روزنامه حمایت۱۱/۸/۹۰
۲- روزنامه خراسان۱/۸/۹۰
۳- روزنامه حمایت ۹/۸/۹۰
۴- خانه ملت
نویسنده : صدیقه دباغی
ماوی :چهارشنبه ۹ آذر ۱۳۹۰